Mobilisierung von Bewohnerengagement im Rahmen des Programms "Soziale Stadt"

- Anspruch und Wirklichkeit -

Kontakt:

Dr. Matthias Sauter, Raumplaner ETH und Diplom-Geograph, Institut für Stadtteilbezogene Soziale Arbeit und Beratung (ISSAB), Universität Duisburg-Essen, Holzstraße 7-9, 45141 Essen, Tel.: 0201/43764-27, E-Mail: matthias.sauter@uni-duisburg-essen.de, Internet: http://www.uni-essen.de/issab/

Vorstehender Text wurde mit freundlicher Genehmigung durch Klaus Selle und dem Verlag Dorothea Rohn, Dortmund, folgendem Buch entnommen: Selle, Klaus (Hg.) (2006): Praxis der Stadt- und Regionalentwicklung – Analysen, Erfahrungen, Folgerungen (Planung neu denken, Bd. 2), Dortmund, S. 318-330.

Unter dem Leitbegriff der "Sozialen Stadt" sind in den letzten Jahren in zahlreichen deutschen Städten integrierte Handlungsprogramme zur Stabilisierung und Entwicklung benachteiligter Stadtgebiete initiiert worden. Zu den zentralen konzeptionellen Merkmalen dieser neuen Programmfamilie gehört es, die örtliche Bevölkerung nicht nur in die Planung der Erneuerungsmaßnahmen sondern auch in deren Realisierung aktiv einzubeziehen. In einer Veröffentlichung des Stadtstaates Hamburg heißt es beispielsweise: "Mit diesem Programm sollen alle Kräfte gebündelt werden, um die Bürgerinnen und Bürger in benachteiligten Quartieren in die Lage zu versetzen, ihr direktes Wohnumfeld stärker selbst zu gestalten. (...) Die Hauptaufgabe der sozialen Stadtteilentwicklung und das wichtigste Kriterium für ihren Erfolg besteht darin, dass es gelingt, die Selbsthilfemöglichkeiten dieser Quartiere zu fördern und die Aktivität und den Mitbestimmungswillen ihrer Bewohnerinnen und Bewohner zu wecken. Das Stadtteilleben soll sich nach und nach wieder auf eigene Kräfte abstützen und von Sonderförderung unabhängig werden." (Freie und Hansestadt Hamburg (Hg.) 2000, 3-5)

Diese umfassende Beteiligungsbereitschaft des Staates ist vergleichsweise jung. Das belegen nicht zuletzt die konfliktreichen Erfahrungen, die im Zuge der Stadterneuerung in den 1970er und 1980er Jahren gemacht wurden. Denn damals wurde das Engagement der Menschen für die Belange ihres Wohnquartiers oder Stadtteils in der Regel weder besonders gewürdigt noch unterstützt und häufig sogar als umwillkommene Einmischung in die Entscheidungs- und Gestaltungshoheit von Politik und Verwaltung empfunden. Wie lässt sich dann aber das aktuelle Interesse an der Bewohnerschaft erklären, das in den Soziale-Stadt-Programmen auf den Ebenen von Bund, Ländern und Kommunen so demonstrativ zum Ausdruck gebracht wird? Was motiviert den (lokalen) Staat, von seiner beteiligungsskeptischen Haltung der früheren Jahre abzugehen und statt dessen mit der Bevölkerung ein partnerschaftliches ("kooperatives") Verhältnis anzustreben? Welche konkreten Ziele sollen mit Hilfe der verschiedenen im Rahmen der Programme eingesetzten Aktivierungs- und Beteiligungsinstrumente erreicht werden? Und schließlich: Wie realistisch sind diese Zielsetzungen angesichts der schwierigen ökonomischen und sozialen Rahmenbedingungen in den betroffenen Gebieten?

Die Beantwortung dieser und davon abgeleiteter Fragestellungen stand im Mittelpunkt eines Dissertationsvorhabens, das der Autor dieses Beitrags im Frühjahr 2005 an der Fakultät Raumplanung der Universität Dortmund abgeschlossen hat (vgl. Sauter 2003 und 2004). Im Folgenden werden einige zentrale Befunde der Arbeit zur Diskussion gestellt.

1. Ein wohlfahrtsökonomischer Erklärungsansatz für die neue Beteiligungsbereitschaft des (lokalen) Staates im Rahmen der Soziale-Stadt-Programme

In den Programmdokumenten zur Sozialen Stadt findet sich zum Aspekt der Bewohner/innenbeteiligung eine Vielzahl konzeptioneller Aussagen. Das Spektrum der dort vorgeschlagenen bzw. geforderten Aktivitäten ist breit und reicht vom Aufbau einer professionellen stadtteilbezogenen Öffentlichkeitsarbeit über die Mitwirkung der Bevölkerung in programmbezogenen Diskussions- und Entscheidungsgremien (Runde Tische, Arbeitskreise, Beiräte etc.) bis hin zu deren Engagement bei der Umsetzung von Projekten und der eigenverantwortlichen Übernahme öffentlicher Aufgaben durch bürgerschaftliche Vereine und Initiativen (vgl. dazu u.a. Argebau 2000; Difu (Hg.) 2002; Becker/Löhr 2000; ILS (Hg.) 2000; MSKS (Hg.) 1998; Walther (Hg.) 2002).

Auch wenn hier in der Praxis vielerorts noch erhebliche Umsetzungsdefizite auszumachen sind, haben Bund, Länder und Kommunen damit doch zumindest auf der programmatischen Ebene zahlreiche Zielsetzungen in ihren offiziellen Sprachgebrauch übernommen, die bis vor wenigen Jahren fast ausschließlich von politisch engagierten Bürgerinitiativen und Selbsthilfeprojekten vertreten wurden. Unter demokratietheoretischen Gesichtspunkten lässt sich diese Entwicklung vor allem als ein Zugewinn an Entscheidungs- und Gestaltungskompetenzen auf Seiten der Bewohnerschaft interpretieren. Diese Betrachtungsweise greift jedoch zu kurz, denn sie blendet aus, dass parallel dazu seit Beginn der 1980er Jahre ein kontinuierlicher Rückzug des Staates aus der Produktion gemeinwohlrelevanter Güter und Dienstleistungen stattgefunden hat und weiterhin stattfindet. Wichtige Beispiele für diese "Entstaatlichung der Wohlfahrtsproduktion", die mit einer Verlagerung der entsprechenden Aufgaben in die Sphären der Privatwirtschaft auf der einen und der Bürgergesellschaft auf der anderen Seite einhergeht, sind u.a. der Rück- und Umbau traditioneller sozialstaatlicher Sicherungssysteme, der Ausstieg des Bundes aus der Förderung des sozialen Wohnungsbaus und die Privatisierung ehemals öffentlicher Unternehmen (Post, Bahn, Stadtwerke, kommunale Verkehrsbetriebe etc.).

Vor diesem Hintergrund rückt die gegenwärtige Beteiligungsbereitschaft des (lokalen) Staates im Rahmen der Soziale-Stadt-Programme in ein anderes Licht, denn die dort proklamierte Ausweitung bewohnerschaftlicher Einfluss- und Mitwirkungsmöglichkeiten ist untrennbar mit einem Mehr an gemeinwohlorientierten Leistungen verbunden, die die jeweilige Stadtteilbevölkerung in Form von Bürgerengagement und Selbsthilfe erbringen soll. Auf der kleinräumigen Ebene der Programmgebiete vollzieht sich damit - mehr oder weniger ausgeprägt - ein Prozess, der gesamtgesellschaftlich bereits seit längerem zu beobachten ist und der auf eine umfassende Neuordnung der Aufgabenteilung zwischen Staat und Gesellschaft abzielt.

In Deutschland wird die Diskussion über diese Neuordnung ganz wesentlich unter Bezugnahme auf den Leitbegriff des "Aktivierenden Staates" geführt. Gemeinsamer analytischer Bezugspunkt für die Mehrzahl der daran beteiligten Akteure aus Wissenschaft, Politik und Verwaltung bildet die Einschätzung, dass der traditionelle bundesdeutsche Sozialstaat und die darauf bezogenen hoheitlich-hierarchischen Formen des Verwaltungshandelns an die Grenzen ihrer Leistungsfähigkeit und Finanzierbarkeit gestoßen sind und den aktuellen und künftigen sozialpolitischen Herausforderungen (Massenarbeitslosigkeit, Neue Armut, demographischer Wandel etc.) nicht mehr gerecht werden (vgl. dazu u.a. Ellwein/Hesse 1997; Evers/Olk 1996; Hildemann (Hg.) 2000; Kaufmann 1997; Schmid 1998). In dieser Situation gewinnt die Suche nach zusätzlichen, bislang ungenutzten gesellschaftlichen Ressourcen und nach innovativen Arrangements der Wohlfahrtsproduktion eine entscheidende Bedeutung. "Ein neuer Welfare-Mix aus staatlicher Verantwortung, freier Wohlfahrtspflege, Markt und mehr Eigenverantwortung des Einzelnen, in dem die verschiedenen sozialen Institutionen differenziert auf unterschiedliche Bedarfslagen innerhalb der Gesellschaft reagieren, muss gefunden werden." (Hildemann 2002, 7)

In der Literatur findet sich zum Begriff des "Aktivierenden Staates" eine Vielzahl von Definitionen, die trotz unterschiedlicher fachlicher und politischer Hintergründe der Autoren große Übereinstimmungen aufweisen (vgl. u.a. Bürsch 2002, 200; Groner-Weber 2000, 167; Reichard/Schuppan 2000, 82; Schindler 2002, 162). Um diesen Definitionen hier nicht noch eine weitere hinzuzufügen, wird unter einem aktivierenden Staat im Folgenden "ein Staat verstanden, der zwar an einer umfassenden öffentlichen Verantwortung für gesellschaftliche Aufgaben festhält, (der) jedoch nicht alle Leistungen selbst erbringen muss. Seine Aufgabe ist vielmehr, die Gesellschaft einschließlich der Beschäftigten des öffentlichen Dienstes zu aktivieren, zu fordern und zu fördern, sich selbst als Problemlöser zu engagieren." (Bandemer/Hilbert 1998, 29) Und ergänzend dazu von anderer Seite: "Weder eine neoliberale cut back-Politik noch ein allumfassender Wohlfahrts- und Regelungsstaat scheinen für ein zukunftsfähiges Staatsmodell tragfähig. Zwischen diesen beiden Extrempunkten versucht der Ansatz des aktivierenden Staates (...) zu vermitteln. Dieser Staat fordert gesellschaftliche Verantwortung ein, er setzt Rahmenbedingungen zur Aktivierung der Gesellschaft, er fördert Kommunikation und konzentriert sich auf seine Moderatoren-, Förderer- und Managementrolle (...). Ein aktivierender Staat ist deshalb zugleich Entwicklungsagentur und Innovator." (Reichard/Schuppan 2000, 90)

Ein charakteristisches Merkmal des aktivierenden Staates, das in der diesbezüglichen Debatte besonders hervorgehoben wird, besteht in der expliziten Unterscheidung zwischen einer "Gewährleistungsverantwortung", einer "Finanzierungsverantwortung" und einer "Durchführungsverantwortung" in Bezug auf die Wahrnehmung der verschiedenen öffentlichen Aufgaben (vgl. u.a. Bürsch 2002; Olk 2000; Reichard/Schuppan 2000; Schröter/Wollmann 1998; Schuppert 2002). Dem Staat wird dabei die Funktion zugewiesen, in eigener Regie vorrangig diejenigen Aufgaben zu erfüllen, die von strategischer Bedeutung für das Funktionieren der Gesellschaft sind (u.a. Innere Sicherheit, Rechtsschutz, Finanzverwaltung und soziale Infrastruktur). Neben diesen "Kernaufgaben", bei denen der Staat sowohl für die Gewährleistung und Finanzierung als auch für die Durchführung verantwortlich ist, definiert das Konzept des aktivierenden Staates ein breites Spektrum von sonstigen, bislang als öffentlich angesehenen Leistungen, die in Zukunft nicht mehr notwendigerweise von staatlichen Institutionen erbracht werden müssen. Für diese Aufgaben - so die idealtypische Vorstellung - übernimmt der Staat lediglich eine Gewährleistungsverantwortung, die ggf. durch eine Finanzierungsverantwortung ergänzt werden muss, während die jeweilige Durchführungsverantwortung möglichst weitgehend an nicht-staatliche Akteure (Unternehmen, Jugendverbände, Wohlfahrtsverbände, bürgerschaftliche Vereinigungen und Privatpersonen) delegiert werden soll.

Der hier beschriebene Wandel von Staatsaufgaben und politischen Steuerungsformen ist - darin sind sich die Beteiligten der Reformdebatte einig - untrennbar verbunden mit einer grundsätzlichen Neudefinition der Rolle der Bürger/innen im Rahmen der gesellschaftlichen Wohlfahrtsproduktion. Zu Recht wird deshalb in der Fachliteratur darauf hingewiesen, "dass Partizipation im aktivierenden Staat weit über die herkömmlichen Formen politischer Beteiligung hinausgeht. Der aktive Bürger soll sich nicht nur an Prozessen der Entscheidungsfindung beteiligen, sondern er soll vor allem auch an dem Prozess der Umsetzung dieser Entscheidungen, also an der Leistungserbringung mitwirken; insofern ist der aktive Bürger nicht lediglich »politischer Auftraggeber« sondern auch »Koproduzent« öffentlicher Leistungen." (Olk 2000, 113-114; vgl. dazu auch Blanke/Bandemer 1999; Bürsch 2002; Evers/Leggewie 1999; Schuppert 2002) Die erfolgreiche Etablierung dieser "bürgerschaftlichen Wohlfahrtsproduktion" erweist sich damit als ein strategisches Schlüsselelement bei der angestrebten Verwirklichung des Leitbildes vom "Aktivierenden Staat".

Es sind nun genau diese Argumentationsmuster, auf die man auch bei der Analyse der Soziale-Stadt-Programme stößt. Betrachtet man die dort formulierten Beteiligungsziele aus einer wohlfahrtsökonomischen Perspektive, so ergibt sich als gemeinsamer Nenner, dass die Privathaushalte und die bewohnerschaftlichen Assoziationen in den Programmgebieten (Vereine, Initiativen, Nachbarschafts- und Selbsthilfegruppen etc.) in Zukunft einen deutlich größeren Anteil an der Erstellung von gemeinwohlorientierten Gütern und Dienstleistungen übernehmen sollen als bisher. Angesichts der spezifischen Sozialstruktur in den betroffenen Gebieten (hohe Anteile an arbeitslosen, armen und ausgegrenzten Menschen) stellt sich allerdings die Frage, ob diese anspruchsvolle Zielsetzung gerade dort überhaupt verwirklicht werden kann.

2. Die Bedeutung bürgerschaftlichen Engagements für die Stabilisierung und Entwicklung benachteiligter Stadtgebiete

Um die Möglichkeiten und Grenzen von Bewohner/innenbeteiligung bei der Planung und Umsetzung integrierter Stadtteilprogramme differenziert untersuchen zu können, wurden im Rahmen des o.g. Dissertationsvorhabens mehrere methodische Zugänge gewählt. Zu den zentralen Elementen dieses Methodenmixes gehörten zwei empirische Fallstudien, in deren Mittelpunkt die Erneuerungsaktivitäten in den nordrhein-westfälischen Stadtteilen Münster-Coerde und Gelsenkirchen-Bismarck/Schalke-Nord standen, sowie eine vertiefende empirische Querschnittanalyse, die sich mit den bürgerschaftlichen Engagementpotenzialen in benachteiligten Stadtgebieten auseinandersetzte (vgl. Austermann/Ruiz/Sauter 2002; Bentler/Ruiz/Sauter/Staubach 1999; Difu 2002 und 2003; Fachgebiet Städtebau und Bauleitplanung 1999; Sauter 2004).

Mit Hilfe dieser Vorgehensweise konnten vielfältige Analyseergebnisse erarbeitet werden, die sich im Laufe des Forschungsprozesses zu einem facettenreichen, in Teilen auch widersprüchlichen Gesamtbild zusammengefügt haben. Dieses Bild soll im Folgenden in komprimierter Form beschrieben werden. Dabei wird insbesondere deutlich werden, dass zwischen den ambitionierten Aktivierungs- und Beteiligungszielen im Kontext der Sozialen Stadt ("Anspruch") und der konkreten Praxis der Bewohner/innenbeteiligung in den betroffenen Gebieten ("Wirklichkeit") eine tiefe Kluft besteht, die sich nicht allein mit Vollzugsdefiziten und handwerklichen Fehlern auf der operativen Ebene der Programmimplementation erklären lässt, sondern die auf grundsätzlichere (strukturelle) Ursachen jenseits der begrenzten Reichweite lokaler Handlungsansätze verweist.

• Aktivierung und Beteiligung: hohe Wertschätzung - geringe Praxisrelevanz
  Der erste zentrale Untersuchungsbefund ist darin zu sehen, dass die beteiligungsspezifischen Ziele der Soziale-Stadt-Programme von den befragten Programmakteuren und externen Fachleuten - trotz zahlreicher kritischer Anmerkungen im Detail - mehrheitlich positiv beurteilt wurden. Als Begründung für diese Position wurde u.a. angeführt, dass dadurch die große Bedeutung der Bewohner/innen für die örtlichen Entwicklungsprozesse nunmehr auch politisch anerkannt werde. Außerdem müsse die Fürsorgehaltung des traditionelle Wohlfahrtsstaates als fragwürdig angesehen werden, weil sie die Menschen abhängig mache und unmündig halte. Aus diesem Grund sei ein Paradigmenwechsel erforderlich, weg vom staatlichen Paternalismus und hin zu einer Situation, wo der Staat der Bevölkerung die Mittel an die Hand gibt, sich selbst zu helfen. Die besondere Wertschätzung bewohnerschaftlichen Engagements, die hier zum Ausdruck kommt, steht allerdings in einem auffallenden Kontrast zu aktuellen Erkenntnissen des Deutschen Instituts für Urbanistik (Difu), wonach der Beteiligungsthematik in einem großen Teil der kommunalen Handlungsprogramme und der daraus abgeleiteten Erneuerungspraxis - zumindest bislang - keine besondere Priorität beigemessen wird (vgl. Difu 2002 und 2003).

• Nur ein kleiner Teil der Bevölkerung ist zum Engagement bereit und fähig
  Ein zweites wichtiges Ergebnis der Forschungsarbeiten besagt, dass in den Soziale-Stadt-Gebieten meist nur eine kleine Minderheit der Bevölkerung - und hier v.a. Angehörige der (deutschen) Mittelschicht - zu bürgerschaftlichem Engagement bereit und in der Lage ist. Als besonders gering wurde dabei die Mobilisierbarkeit von benachteiligten Bevölkerungsgruppen eingestuft. Von den Interviewten wurde dies im Wesentlichen darauf zurückgeführt, dass die meisten Bewohner/innen dieser Gebiete mit der Bewältigung ihrer schwierigen Lebenssituation bereits vollkommen ausgelastet seien und weder Zeit noch Energie für weitergehende stadtteilbezogene Aktivitäten aufbringen könnten. Zudem fehle den Menschen für die Bewältigung komplexerer Aufgaben - wie z.B. das Management eines Bürgerzentrums oder einer Genossenschaft - in der Regel das notwendige Fachwissen, - ganz abgesehen davon, dass derartige Projekte häufig zu arbeitsintensiv für ehrenamtlich tätige Bürger/innen seien.
• Bewohnerengagement benötigt eine dauerhafte professionelle Unterstützung
  Trotz der schwierigen Rahmenbedingungen in benachteiligten Stadtgebieten - und dies ist der dritte interessante Befund der Forschungsarbeiten - vertrat die Mehrzahl der befragten Akteure die Meinung, dass die Engagementbereitschaft der dortigen Bevölkerung gegenüber heute deutlich gesteigert werden könnte. Um dies zu erreichen, hielten sie jedoch eine dauerhafte professionelle Unterstützung durch hauptamtliche Mitarbeiter/innen intermediärer Organisationen und kommunaler Verwaltungen für unverzichtbar. Als besonders wichtig wurde dabei der Aufbau einer qualifizierten Gemeinwesenarbeit (GWA) nach dem Vorbild des Essener Instituts für stadtteilbezogene soziale Arbeit und Beratung (ISSAB) eingestuft, die wiederum Bestandteil eines umfassenden (ebenenübergreifenden) Quartiersmanagementansatzes sein müsse. Für Gebiete mit einem hohen Anteil ausländischer Bevölkerung wurde zudem gefordert, dass ein erheblicher Teil dieser "Sozialprofis" über entsprechende fremdsprachliche und interkulturelle Kompetenzen verfügen sollte, was derzeit noch viel zu selten der Fall sei.
• Engagementförderung muss an den vor Ort vorhandenen Strukturen andocken
  Darüber hinaus wurde von den Befragten mehrheitlich die Auffassung vertreten, dass bewohnerschaftliches Engagement in benachteiligten Stadtgebieten umso besser mobilisiert werden kann, je mehr die diesbezüglichen Unterstützungsmaßnahmen an den vor Ort bestehenden Strukturen (Vereine, Initiativen, Nachbarschaftsgruppen etc.) andocken. Für besonderes wichtig hielten es die Gesprächspartner/innen dabei, die lokalen Infrastruktureinrichtungen, Organisationen und Träger für eine Beteiligung an den gebietsbezogenen Erneuerungsansätzen zu gewinnen, weil diese Akteure in der Regel nicht nur über gute Kontakte zur Bevölkerung und über hauptamtliches Personal verfügten, sondern häufig auch über Räumlichkeiten, die als niedrigschwellige Treffpunkte für selbstorganisierte Bewohneraktivitäten genutzt werden könnten. Als problematisch sei es allerdings anzusehen, dass sich viele der betreffenden Mitarbeiter/innen schon jetzt in einer belastenden Berufssituation befänden und durch zusätzliche ehrenamtliche Aufgaben überfordert werden könnten.
• Die Bevölkerung sollte mehr Entscheidungskompetenzen erhalten
  Ein weiterer Forschungsbefund, der in diesem Zusammenhang hervorgehoben werden soll, deutet darauf hin, dass sich die Bewohner/innen benachteiligter Stadtgebiete am ehesten dann für die Belange ihres Gemeinwesens engagieren, wenn der (lokale) Staat ihnen respektvoll und auf gleicher Augenhöhe begegnet und bereit ist, einen substanziellen Teil seiner Gestaltungs- und Entscheidungsmacht an die Menschen zu delegieren. Positive Erfahrungen seien hier in mehreren Soziale-Stadt-Gebieten u.a. mit der Einrichtung von sog. "Stadtteil- oder Verfügungsfonds" gemacht worden, bei denen ein bewohnergetragenes Gremien (z.B. ein Beirat oder ein Stadtteilforum) eigenverantwortlich über die Vergabe von öffentlichen Mitteln für bestimmte quartiersbezogene Projekte und Aktivitäten entscheiden kann. Nach Aussage der Interviewten fällt es Politik und Verwaltung aber vielerorts noch immer schwer, sich auf die besonderen Kommunikationsbedürfnisse und -fähigkeiten der Bevölkerung einzulassen und geeignete (partnerschaftliche) Formen der Ansprache zu finden. Dies zeige sich u.a. daran, dass die programmbezogenen Aktivierungs- und Beteiligungsansätze oftmals von bürokratischen Denkmustern und Verhaltensweisen geprägt seien, die auf die Engagementbereitschaft der Bewohner/innen eine eher abschreckende Wirkung ausübten.
• Das kommunale Verwaltungshandeln braucht eine explizite Raumorientierung
  Von den befragten Fachleuten wurde schließlich gefordert, dass alle relevanten kommunalen Verwaltungsressorts (Schule, Kinder und Jugend, Soziales, Wirtschaftsförderung, Kultur etc.) in den betroffenen Stadtteilen sehr viel konsequenter als bislang mit eigenen Ressourcen (Personal, Geld) präsent sein und ihre diesbezüglichen Aktivitäten systematischer aufeinander abstimmen sollten ("Raumorientierung des Verwaltungshandelns"), weil die angestrebte Stärkung der bewohnerschaftlichen Selbstorganisation nur auf diesem Wege zu erreichen sei. Die Ergebnisse der Difu-Begleitforschung zum derzeitigen Umsetzungsstand der Soziale-Stadt-Programme (vgl. Difu 2002 und 2003) zeigen allerdings, dass auch diesem Aspekt der Beteiligungsthematik bislang nur in wenigen Städten besondere Aufmerksamkeit zu Teil wird. Statt dessen ist hier nach Aussage mehrerer Gesprächspartner/innen häufig sogar eine gegenläufige Entwicklung zu beobachten: So dominiere in vielen Kommunen aufgrund der angespannten Haushaltslage seit Jahren eine verschärfte Rationalisierungs- und Zentralisierungsstrategie, in deren Folge dezentrale ("bürgernahe") Einrichtungen und Verwaltungsstrukturen (Jugendzentren, Stadtteilbüchereien, soziale Beratungsstellen etc.) reduziert statt aufgebaut würden.

Betrachtet man die o.g. Untersuchungsbefunde in ihrer Gesamtheit, ergibt sich als ernüchternde Erkenntnis, dass die ambitionierten Aktivierungs- und Beteiligungsziele der Soziale-Stadt-Programme in der großen Mehrzahl der betroffenen Gebiete bis jetzt allenfalls punktuell verwirklicht werden konnten. Ähnlich wie bei anderen beteiligungsorientierten Politikansätzen der letzten Jahre - zu nennen sind hier beispielsweise die in vielen deutschen Städten existierenden "Lokale-Agenda"-Prozesse oder das von der Bertelsmann Stiftung und dem Verein Aktive Bürgerschaft organisierte "CIVITAS-Netzwerk bürgerorientierter Kommunen in Deutschland" - klaffen Anspruch und Wirklichkeit von Bewohner/innenbeteiligung damit auch im Bereich der integrierten Stadtteilentwicklung und -erneuerung unübersehbar auseinander.

3. Soziale-Stadt-Programme als Pilotprojekte einer neuen Verantwortungsteilung zwischen (lokalem) Staat und (Stadtteil-)Gesellschaft?

Welche konzeptionellen und politisch-strategischen Konsequenzen lassen sich aus diesen Befunden nun im Hinblick die Weiterentwicklung der Soziale-Stadt-Programme und ihrer besonderen Form der Bewohner/innenorientierung ableiten? Sollten die Beteiligungsansprüche der Programme eventuell komplett aufgegeben werden, weil sie sich bislang als schwer oder gar nicht erfüllbar erwiesen haben? Oder gibt es bei diesem Thema vielleicht doch noch einen gangbaren Weg jenseits fatalistischer Resignation auf der einen und illusorischer Überforderung auf der anderen Seite? Zum Schluss des Beitrags wird der Versuch unternommen, auch auf diese Fragen einige Antworten zu geben.

• Als erstes soll hier noch einmal ausdrücklich festgehalten werden, dass die beteiligungsspezifischen Ziele der Soziale-Stadt-Programme in ihrer derzeitigen Form (!) unrealistisch hoch gesteckt sind und deshalb auch in Zukunft - selbst bei größten Anstrengungen - lediglich in kleineren Teilbereichen verwirklicht werden können. Ein weitgehendes Scheitern der Programme in einem ihrer zentralen Zielbereiche wird jedoch auf Dauer nicht ohne gravierende negative Folgen für die notwendige politische Legitimation und Unterstützung der neuen Programmfamilie insgesamt bleiben, - ganz abgesehen davon, dass dadurch auch die Motivation der zuständigen Mitarbeiter/innen kommunaler Verwaltungen und intermediärer Organisationen erheblich in Mitleidenschaft gezogen werden dürfte.
• Angesichts dieser Situation sollten die Programmverantwortlichen bei Bund, Ländern und Kommunen gemeinsam mit externen Fachleuten aus Wissenschaft und Praxis eine ehrliche Debatte darüber eröffnen, welche der zahlreichen Aktivierungs- und Beteiligungsziele in den Soziale-Stadt-Gebieten tatsächlich verwirklicht werden können und welche eben nicht, - so wünschenswert diese im Einzelnen auch erscheinen mögen ("Entmythologisierung der Beteiligungsthematik"). Auf der Grundlage dieser Diskussion sollten dann nur noch solche Zielformulierungen in den Programmen verbleiben, die weder für die Stadtteilbevölkerung noch für die hauptamtlichen Vor-Ort-Akteure eine Überforderung darstellen und die auch unter den schwierigen Gegebenheiten in benachteiligten Stadtgebieten ernsthafte Realisierungschancen besitzen. Nur wenn diese selbstkritische Zielrevision gelingt, wird es möglich sein, dass die durchaus vorhandenen "kleinen" Erfolge bei der Beteiligung der Bewohner/innen, z.B. deren aktive Teilnahme an der Organisation eines Stadtteilfestes oder der Neugestaltung eines Spielplatzes, als positive Entwicklungen wahrgenommen und entsprechend gewürdigt werden.
• Ein solchermaßen realistischer Umgang mit den Möglichkeiten und Grenzen von Bewohner/innenbeteiligung im Kontext der Sozialen Stadt würde zugleich auch deutlich machen, dass die Stabilisierung benachteiligter Stadtgebiete und die Integration benachteiligter Bevölkerungsgruppen ihrem Wesen nach gesamtgesellschaftliche Aufgaben sind, zu deren Bewältigung gebietsbezogene Handlungsprogramme und die Mobilisierung bürgerschaftlichen Engagements aufgrund ihres "End-of-pipe"-Charakters allenfalls kleine - nicht selten nur symbolische - Beiträge leisten können. Um hier möglichen Missverständnissen vorzubeugen: Diese Beiträge sind in aller Regel wertvoll und sollten keineswegs gering geschätzt werden. Eine wirksame Bekämpfung der strukturellen Ursachen von Massenarbeitslosigkeit, Armut und sozialer Ausgrenzung erfordert jedoch sehr viel weiter reichende Anstrengungen, als dies im zeitlich, finanziell, rechtlich und inhaltlich begrenzten Rahmen der Soziale-Stadt-Programme möglich ist. Ob die politisch Verantwortlichen bei Bund, Ländern und Kommunen zu solchen Anstrengungen bereit und in der Lage sind, kann angesichts der kontinuierlichen Abnahme der Steuerungs- und Interventionsfähigkeit des traditionellen Wohlfahrtsstaates allerdings nicht vorausgesetzt werden. In diesem Fall aber wären die Stadtteilprogramme und die darauf bezogenen Beteiligungsansätze - so intensiv die Bemühungen der örtlichen Akteure auch ausfallen mögen - ohnehin nicht mehr als der berühmte "Tropfen auf den heißen Stein".

Für all diejenigen, die an die Soziale-Stadt-Programme und ihre spezifische Form der Bewohner/innenbeteiligung große Hoffnungen im Hinblick auf eine Verbesserung der Lebensverhältnisse in benachteiligten Stadtgebieten geknüpft haben, mögen diese Antworten enttäuschend ausfallen. Dies gilt insbesondere für die vielen haupt- und ehrenamtlichen Vor-Ort-Akteure, die unter oftmals erheblichem persönlichen Einsatz versuchen, die anspruchsvollen Programmziele in die Praxis umzusetzen. Die nüchterne und illusionslose Auseinandersetzung mit den eng gesteckten Leistungsgrenzen integrierter Stadtteilprogramme und der darauf bezogenen Beteiligungsansätze ist gleichwohl dringend geboten, weil es nur auf dieser Grundlage möglich ist, die drohende Überforderung der Programme durch zu hohe oder falsche Erwartungen und die daraus resultierenden negativen Folgen für alle Beteiligten zu vermeiden.

Literatur

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• Sauter, Matthias (1999): Plädoyer für eine integrierte Stadtpolitik gegen Armut und Ausgrenzung; in: Kurth, Detlef; Scheuvens, Rudolf; Zlonicky, Peter (Hg.) (1999): Laboratorium Emscher Park. Dortmunder Beiträge zur Raumplanung. Band 99. Dortmund. S. 107-114
• Sauter, Matthias (2001): Verstetigung aber wie? Integrierte Stadtteilentwicklung zwischen Sonderprojekt und Regelaufgabe der kommunalen Verwaltungen; in: Arbeitskreis Stadterneuerung an deutschsprachigen Hochschulen (Hg.) (2001): Jahrbuch Stadterneuerung 2001. Berlin. S. 109-119
• Sauter, Matthias (2003): Die Bewohner/innen als Ressource der lokalen Wohlfahrtsproduktion: Zur Funktion staatlicher Beteiligungsstrategien im Kontext der Sozialen Stadt; in: Arbeitskreis Stadterneuerung an deutschsprachigen Hochschulen (Hg.) (2003): Jahrbuch Stadterneuerung 2003. Berlin. S. 283-299
• Sauter, Matthias (2004): Die Zukunft der Sozialen Stadt - Integrierte Stadtteilentwicklung im Spannungsfeld von staatlicher Steuerung und zivilgesellschaftlicher Selbstorganisation. Dissertation an der Fakultät Raumplanung der Universität Dortmund. Dortmund/Münster
• Schindler, Gerhard (2002): Das Programm "Moderner Staat - moderne Verwaltung"; in: Enquete-Kommission "Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements" des Deutschen Bundestages (Hg.) (2002): Bürgerschaftliches Engagement und Zivilgesellschaft. Schriftenreihe Band 1. Opladen. S. 161-165
• Schmid, Josef (1998): Vom Sozialstaat zur Wohlfahrtsgesellschaft. Institutioneller Wandel in der Sozialpolitik; in: Forschungsjournal Neue Soziale Bewegungen. 11. Jg. (1998). Heft 2. S. 25-37
• Schröter, Eckhard; Wollmann, Hellmut (1998): New Public Management; in: Bandemer, Stephan von; Blanke, Bernhard; Nullmeier, Frank; Wewer, Göttrik (Hg.) (1998): Handbuch zur Verwaltungsreform. Opladen. S. 59-70
• Schuppert, Gunnar Folke (2002): Aktivierender Staat und Zivilgesellschaft - Versuch einer Verhältnisbestimmung; in: Enquete-Kommission "Zukunft des Bürgerschaftlichen Engagements" des Deutschen Bundestages (Hg.) (2002): Bürgerschaftliches Engagement und Zivilgesellschaft. Schriftenreihe Band 1. Opladen. S. 185-207
• Walther, Uwe-Jens (Hg.) (2002): Soziale Stadt - Zwischenbilanzen. Ein Programm auf dem Weg zur Sozialen Stadt?. Opladen