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Ausgrenzung bekämpfen – Wie kann sich Gemeinwesenarbeit in die EU-Politik einmischen?

Kategorie
Grundlagen
Autor
Rothschuh, Michael
Beitragsdatum
Sonntag, 30. Januar 2011 - 17:07

Kontakt:

Michael Rothschuh, Ilenbrook 24, 21107 Hamburg, Tel. 0049 (0)40 6520296, Email: michael@rothschuh.de, Internet: http://www.rothschuh.de/

Dieser Text ist Teil der Online-Dokumentation der (letzten?) 14. GWA-Werkstatt im Burckhardthaus Gelnhausen, 17.-20.09.2007.

Die Inklusion von marginalisierten und sozial ausgeschlossenen Menschen kann als zentrale Aufgabe der Sozialen Arbeit angesehen werden1. Gemeinwesenarbeit als Teil der Sozialen Arbeit, aber auch als Brücke zu anderen Professionen, ist die wissenschaftliche und praktische Auseinandersetzung mit der Ausgrenzung von Menschen, Bevölkerungsgruppen und Quartieren als politisch-gesellschaftlichem Prozess und als Lebenslage. Sie kennt die materiellen, psychischen und symbolischen Dimensionen der Ausgrenzung und setzt sich zum Ziel, durch aktive Teilhabe Inklusion zu ermöglichen. Sie fördert handlungsmächtige soziale Beziehungen derer, die sich den vorgegebenen Bedingungen und Prozessen ohnmächtig ausgesetzt erleben. Gemeinwesenarbeit ist mit der Komplexität gesellschaftlicher Lagen konfrontiert in den Bereichen Wohnen und Quartiersentwicklung, Verkehr und Umwelt, Bildung und Kinderbetreuung, Wirtschaft und Arbeitsmarkt, Migration und Armut. Sie muss sich daher verschiedenen Ressort-Politiken ebenso auseinandersetzen wie mit den Politikniveaus von der Kommune über das Bundesland, die Bundesrepublik Deutschland, die Europäische Union bis hin zu den Internationalen Gemeinschaften. Die EU spielt dabei eine immer bedeutendere Rolle sowohl für die Analyse als auch die Interventionsmöglichkeiten, auch wenn das vielen Akteuren der Gemeinwesenarbeit oft erst bei komplizierten EU-Anträgen bewusst wird.

Aus dem EU- Bericht zur Sozialen Inklusion 20032:

„Soziale Ausgrenzung ist ein Prozess, durch den bestimmte Personen an den Rand der Gesellschaft gedrängt und durch ihre Armut bzw. wegen unzureichender Grundfertigkeiten oder fehlender Angebote für lebenslanges Lernen oder aber infolge von Diskriminierung an der vollwertigen Teilhabe gehindert werden. Das erzeugt eine Distanz zu den Beschäftigungs-, Einkommens- und Bildungsmöglichkeiten und auch zu den sozialen und gemeinschaftlichen Netzen und Maßnahmen. Sie haben kaum Zugang zu den Macht- und Entscheidungsgremien und fühlen sich daher oft machtlos und außerstande, auf die Entscheidungen, die sich auf ihr tägliches Leben auswirken, Einfluss zu nehmen. Soziale Eingliederung: Bei der sozialen Eingliederung handelt es sich um einen Prozess, durch den gewährleistet wird, dass Personen, die von Armut und sozialer Ausgrenzung bedroht sind, die erforderlichen Chancen und Mittel erhalten, um am wirtschaftlichen, sozialen und kulturellen Geschehen voll teilzunehmen und in den Genuss des Lebensstandards und Wohlstands zu kommen, der in der Gesellschaft, in der sie leben, als normal gilt. Sie stellt sicher, dass die Teilhabe dieser Menschen an Entscheidungsprozessen, die Auswirkungen auf ihr Leben und ihren Zugang zu den Grundrechten haben, zunimmt."

Soziale Ausgrenzung ist explizit auch ein Thema der Europäischen Union. Im Jahr 2000 hat sie in Lissabon versprochen, die Ausrottung von Armut und sozialer Ausgrenzung bis zum Jahr 2010 entscheidend voranzubringen und hat nun das Jahr 2010 zum „Europäisches Jahr des Kampfes gegen Armut und soziale Ausgrenzung" ausgerufen. Die Definition von Ausgrenzung und Inklusion stehen in weitgehendem Einklang mit den Zielsetzungen der Gemeinwesenarbeit, so dass die EU als ein potentieller Partner der GWA im Kampf gegen Ausgrenzung erscheint. Andererseits konstatiert die EU selbst, dass Armut keineswegs zurückgegangen ist und sich in weiten Bereichen noch verschärft hat. Es gibt zudem genügend Hinweise, dass die EU-Politik selbst zugleich auch Verursacher von Ausgrenzungsprozessen ist.

Aus der EU-Begründung für das Europäische Jahr 20103:

„In der gesamten EU haben die Bürger das Gefühl, dass in der eigenen Region etwa jeder Dritte in Armut lebt (29 % der Menschen) und jeder Zehnte unter extremer Armut leidet. In allen Mitgliedstaaten ist ein Teil der Bevölkerung von Ausgrenzung und Benachteiligung betroffen, oft haben diese Personen zudem nur eingeschränkten Zugang zu Grundversorgungsleistungen. EUweit sind 19 % der Kinder von Armut bedroht; jedes zehnte Kind lebt in einem Haushalt, in dem niemand Arbeit hat".

Welche Politik entwickelt die EU zur Bekämpfung sozialer Ausgrenzung? Welches Menschenbild bestimmt diese Politik? Wie wirkt sie und warum hat sie Armut in der EU offenkundig nicht vermindert? Ist die Politik der Europäischen Union ein Bündnispartner der GWA, weil sie ähnliche Ziele setzt? Oder muss sich GWA scharf vom hegemonialen Menschenbild der EU-Politik abgrenzen, weil es Ausgrenzung geradezu fördert? Gibt es überhaupt konkrete Möglichkeiten der sich oft als marginal verstehenden GWA, auf europäische Politik einzuwirken? Auch wenn es reizvoll wäre, die verschiedenen Politikbereiche in ihrer Wirkung auf Ausgrenzung und Inklusion zu untersuchen, beschränke ich mich hier auf die Sozialpolitik zu dem Thema Soziale Ausgrenzung. Gefragt wird nach den zur Verfügung stehenden Steuerungsinstrumenten und der zunehmenden Bedeutung der Offenen Methode der Koordinierung mittels Leitlinien und Berichten. Erläutert wird die durch die Lissabon-Agenda von 2000 gekennzeichnete hegemoniale Strategie, in die diese Politik eingebunden ist – ihr deutsches Pendant ist vor allem die „Agenda 2010" mit den Hartz-Programmen. Skizziert werden die Koordinierungsprozesse gegen soziale Ausgrenzung und Armut, in die die Einzelstaaten, aber auch Nicht-Regierungsorganisationen involviert sind. Ergänzt wird dieser Prozess durch einen neuen Dialogprozess in der EU zum Thema der „sozialen Wirklichkeit in Europa". In dem dabei erkennbaren Spannungsverhältnis zwischen dem Leitbild der Lissabon-Agenda und der von den Menschen wahrgenommenen sozialen Wirklichkeit ergreifen EU-Parlamentarier, europäische Nicht- Regierungsorganisationen und unabhängige Bündnisse wie ATTAC mit Stellungnahmen, Petitionen und zunehmend auch Kampagnen Position für einen neue und gezielte sozialpolitische Ausrichtung der EU. Hier, so wird meine Schlussfolgerung sein, liegen die Chancen für die Akteure der Gemeinwesenarbeit, auf die notwendigen Veränderungen der Politik auf europäischer Ebene einzuwirken.

1 Sozialpolitische Steuerungsinstrumente der EU

 
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Schaubild: EU-Institutionen: Offenes System im Geflecht der Interessen

Grundsätzlich kommen für die politische Steuerung teils ineinander greifende, teils zueinander in Spannung stehende Instrumente in Frage: Recht, Geld und Kommunikation („gute Worte"). Dabei gilt Recht als „hartes" Instrument, dem sich die Staaten nicht entziehen können, Kommunikation als „weiches" Instrument4, weil sie eher auf der symbolischen Ebene als auf der unmittelbaren Realitätsebene zu wirken scheint.

1.1 Recht

Auf der EU-Ebene besteht das primäre Recht aus den EU-Verträgen5, das Sekundärrecht aus Richtlinien und Verordnungen. Dabei zeigt sich, dass die Entstehung der EWG/EG/EU als Wirtschaftsgemeinschaft sie bis heute auch in der Sozialpolitik prägt, die seit Mitte der 1990er Jahre ausgebaut wurde. In den Verträgen sind die Grundfreiheiten des Binnenmarktes6 von zentraler Bedeutung:

„Der Binnenmarkt umfasst einen Raum ohne Binnengrenzen, in dem der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital …gewährleistet ist" (Art. 22a (2) AEUV).

  • Der freie Verkehr von Waren zeigt sich in der weitgehenden Abschaffung von Warenkontrollen, Zöllen, Einfuhrkontingenten usw. und erscheint als Vorbild für alle vier Freiheiten.
  • Der freie Verkehr von Kapital bedeutet auch, dass das Kapital immer neue profitable Anlagemöglichkeiten sucht – und diese zeigen sich gerade im wachsenden Gesundheits- und Sozialsektor, aber auch in den bisher vorwiegend dem Öffentlichen Bereich obliegenden Versorgungseinrichtungen, den Renten- und Krankenversicherungen sowie dem sozialen Wohnungsbau.
  • Der freie Verkehr von Personen bedeutet Reisefreiheit und grundsätzliche – für die neuen EULänder noch eingeschränkte – Freiheit, in einem anderen EU-Land zu arbeiten und sich nieder zu lassen. Die Sozialpolitik der EU will den innerhalb der EU migrierenden Arbeitskräften die Mitnahme von Rechtsansprüchen z.B. auf die Rente sichern, die gegenwärtige Bildungspolitik zielt darauf ab, im europäischen Raum direkt verwertbare und gleichwertige Bildungsabschlüsse zu gewährleisten. Das Ziel der EU ist dabei ein europäischer Arbeitsmarkt, bei dem die Arbeitnehmer möglichst mobil sind, um dahin zu kommen, wo sie Recht EU-Verträge Grundrechtscharta Sozialcharta Richtlinien Urteile Steuerungsinstrumente der EU-Sozialpolitik Geld Europäischer Sozialfonds Europäischer Fonds für Regionale Entwicklung PROGRESS Kommunikation Agenda, Strategie Offene Methode der Koordinierung Peer-Diskussionen Europäische Jahre wirtschaftlich gebraucht werden. Aus dem Mobilitätsangebot entwickelt sich ein europaweiter Mobilitätsdruck7. Das frei fließende „Kapital" braucht das frei bewegliche „Humankapital".
  • Der freie Verkehr von Dienstleistungen hat mit der „Dienstleistungsrichtlinie" zu heftigen Diskussionen geführt und in der Folge zu einer Herausnahme der Sozialdienstleistungen aus der Richtlinie. Aber mittlerweile hat die Kommission ihre Auffassung verkündet, dass „praktisch alle Dienstleistungen im sozialen Bereich als ‚wirtschaftliche Tätigkeit’ im Sinne …des Vertrages betrachtet werden"8 könnten und daher die Regelungen des Wettbewerbsrechts auch hier gelten. Konkret bedeutet dies, dass für Soziale Arbeit grundsätzlich nichts anderes gilt als für Verkehrsunternehmen, Postdienstleistungen oder Müllabfuhr: Wenn in einem Land ein gewinnorientiertes Unternehmen Leistungen wie z.B. Kinderbetreuung anbietet, dürfte es nach dem Wettbewerbsrecht schwer sein, dieses Unternehmen aus Deutschland fernzuhalten. Dass nunmehr Familienministerin von der Leyen kommerzielle Kinderbetreuungs-Einrichtungen den gemeinnützigen gleichstellen will, ist nur folgerichtig.9

Die umfassende Anwendung der „Grundfreiheiten" bedeutet, dass sich das Verhältnis von Öffentlichem und Kommerziellem zunehmend verändert: der privatwirtschaftliche „Markt" erscheint als die übergreifende Normalität, die öffentliche und gemeinnützige Versorgung als jeweils im Einzelnen legitimierungsbedürftige Ausnahme.

Gegenüber diesen marktwirtschaftlichen Festlegungen ist das sozialpolitische Kapitel (Art. 136-145 AEUV) relativ schwach ausgestaltet, auch wenn es in Artikel 2 AEUV explizit heißt: „Die Union bekämpft soziale Ausgrenzung und Diskriminierungen und fördert soziale Gerechtigkeit und sozialen Schutz, die Gleichstellung von Frauen und Männern, die Solidarität zwischen den Generationen und den Schutz der Rechte der Kinder".

Denn für den Bereich der „Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung" und der „Modernisierung der Systeme des sozialen Schutzes" konstituiert die EU im Vertrag keine Rechtssetzungskompetenz der EU; im Gegenteil wird dafür ausdrücklich der „Ausschluss jeglicher Harmonisierung der Rechtsvorschriften" (z.B. Art. 137 (2) AEUV) festgeschrieben. Die verbindlichen Handlungsmöglichkeiten der EU für die Sozialpolitik über das Steuerungsmittel Recht sind damit äußerst gering.

1.2 Geld: Fördermaßnahmen der EU

Sozialpolitik erscheint auf der rechtlichen Ebene eher als marginal. Dagegen ist uns der Einfluss der EU auf die Soziale Arbeit über das Steuerungsmittel Geld durch die Nutzung der Fördermittel der EU weithin bekannt, wenngleich oft kaum durchschaubar. Im Mittelpunkt steht der Europäische Sozialfonds, der mit Art. 146-148 AEUV eine eigene Rechtsgrundlage hat. Die Nutzung dieser Programme erfordert besondere Beauftragte, Qualifikationen, Zeit, Beziehungen und oft auch Glück, und das, was man tun möchte, muss den Zielen des Programms entsprechend zugeschneidert werden. Diese Ziele zentrieren sich immer mehr um das Oberziel „mehr Beschäftigung". Die derzeitigen Prioritätsachsen für die immerhin 15,7 Mrd. Euro, die von 2007-2013 in Deutschland für ESF-Bereiche zur Verfügung stehen (60% von der EU), sind vor allem auf die Anpassungsfähigkeit von Arbeitnehmern und Unternehmen, Stärkung des Humankapitals und Zugang zu Beschäftigung gerichtet10.

1.3 Gute Worte: Offene Methode der Koordinierung

Allgemein wird unter den Steuerungsinstrumenten die Kommunikation eher gering geschätzt. Das seien ja nur mehr oder weniger ‚gute Worte’, heißt es. Eine Aussage, die wir ja aus den Meinungen zur Sozialen Arbeit kennen: „Die reden ja nur". Aber wir haben gerade an den Hochschulen mit der Einführung von Bachelor und Master erfahren, welche grundlegende Bedeutung bloße Verabredungen von Bildungsministern haben können: mit dem Verweis auf „Europa" konnten die Regierungen Kurzstudiensysteme durchsetzen, die 30 Jahre lang am Widerstand der Hochschulen gescheitert waren, weil man jetzt auf die Nachbarländer verweisen kann, die dasselbe machen wie das eigene Land. Im Bereich der Sozialpolitik hat die „Offene Methode der Koordinierung" ein besonderes Gewicht11.

Sie verläuft nach folgendem Muster:

  • Die Mitgliedstaaten verständigen sich auf ein bestimmtes Maß gemeinsamer Politikentwicklung.
  • Auf hoher politischer Ebene (Ministerrat, Europäischer Rat, Kommission) werden Leitlinien, Zielvorgaben und Rahmen für die Berichte festgelegt.
  • Die einzelnen Länder erarbeiten nationale Aktionspläne, Strategieberichte und Reformprogramme.
  • Diese werden in gemeinsamen Berichten von Kommission und Rat bewertet. „Best Practices" werden herausgestellt.

Für das Feld „Social Inclusion" – im Deutschen wird diese in den Dokumenten derzeit als „soziale Eingliederung" oder Integration übersetzt – gibt es mehrere Generationen von „Nationalen Aktionsplänen" aller Mitgliedsländer12. Seit 2006 sind diese erheblich gekürzt und integriert in die „Nationalen Berichte über Strategien zu Sozialschutz und sozialer Eingliederung 2006-2008"13. Für diese Berichte werden von der EU Ziele aufgestellt, auf die sich dann alle 27 Staaten in ihren Berichten beziehen.

Spezifische Ziele sind in der gegenwärtigen Berichtsrunde:

„Entscheidende Fortschritte bei der Beseitigung von Armut und sozialer Ausgrenzung durch Gewährleistung

  1. des Zugangs zu den für die Beteiligung an der Gesellschaft notwendigen Ressourcen, Rechten und Dienstleistungen für alle; der Verhütung und Bekämpfung von Ausgrenzung und des Kampfs gegen alle Formen von Diskriminierung, die wiederum zu Ausgrenzung führt;
  2. der aktiven sozialen Eingliederung aller, sowohl durch Förderung der Beteiligung auf dem Arbeitsmarkt als auch durch Bekämpfung von Armut und Ausgrenzung;
  3. einer soliden Koordinierung der Politik der sozialen Eingliederung, unter Einbeziehung aller Regierungsebenen und einschlägigen Akteure, darunter auch Menschen, die in Armut lebe"14.

Flankiert wird dieser Prozess durch Beteiligung von Nicht-Regierungs-Organisationen. Außerdem gibt es das Programm "Peer Review und Bewertung im Bereich soziale Eingliederung" der europäischen Kommission. Hier findet auf Konferenzen und in Veröffentlichungen mit Hilfe von unabhängigen Experten ein – auch kritischer – Austausch über einzelne Programme statt15. Zu den „guten Worten" gehören auch die „Europäische Jahre". Sie haben sicher zunächst deklamatorischen Charakter, zu ihnen können aber auch gebündelt Aktions- und Forschungsprogramme entwickelt werden und sie markieren Zeiträume, in denen Veranstaltungen zu spezifischen Themen von hervorgehobener Bedeutung sein können. Für 2010 ist das "European Year of Combating Poverty and Social Exclusion" ausgerufen worden. Die Regierungen und die Nicht-Regierungs-Organisationen (NGO) wurden aufgefordert, Vorschläge zur Durchführung zu entwickeln16.

2 Lissabon-Agenda: die heimliche Verfassung der EU

2010 ist zugleich das Zieljahr der Lissabon-Agenda, bzw. Lissabon-Strategie. Unter der Überschrift „Beschäftigung, Wirtschaftsreform und Sozialer Zusammenhalt" heißt es in einer Erklärung des Europäischen Rats vom 24.März 2000:

„Die Union hat sich heute ein neues strategisches Ziel für das kommende Jahrzehnt gesetzt: das Ziel, die Union zum wettbewerbsfähigsten und dynamischsten wissensbasierten Wirtschaftsraum der Welt zu machen – einem Wirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen"17.

Erscheinen die Maßnahmen der EU vielfach als ein Nebeneinander von unterschiedlichen Politiksträngen, Einzelregelungen und Sammlungen von Zielen und Wunschvorstellungen, so ist mit der in im 2000 in Lissabon beschlossenen Agenda ein strategischer Bezugsrahmen für die EU-Politik geschaffen worden. Wenn es bisher noch immer nicht gelungen ist, eine gemeinsame Verfassung der EU rechtskräftig zu beschließen – oder den nunmehr ebenfalls nach dem Beschlussort Lissabon benannten grundlegenden Vertrag von 2007 – so gibt es mit der Lissabon-Agenda doch so etwas wie eine heimliche Verfassung, auf die in praktisch allen Politikbereichen verwiesen wird. Und dieses gilt, obwohl auch diese Agenda formell zu den „weichen" Formen der Kommunikation gehört, weil sie nur sehr begrenzt in die Rechtsnormen der EU eingegangen ist.

Mit der Lissabon-Agenda von 2000 ist das Dreieck „Wirtschaftswachstum – Arbeitsplätze – sozialer Zusammenhalt" konstituiert worden.

Bereits mit den der Erweiterung der EU folgenden Europa- Wahlen 2004, bei denen in vielen Staaten gegen die jeweils regierenden Parteien gestimmt wurde, zeichnete sich das Scheitern des Lissabon- Prozesses ab: Die Arbeitslosigkeit in der EU hatte eher zugenommen, das Wirtschaftswachstum blieb hinter dem konkurrierender Räume, insbesondere den USA, zurück, und die an der Lissabon-Strategie orientierte Wirtschafts- und Sozialpolitik wurde von breiten Teilen der Bevölkerung als Bedrohung wahrgenommen.

 
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  Schaubild: EU-Institutionen: Offenes System im Geflecht der Interessen

Bei einer Zwischenbilanz zur Lissabon-Strategie 2005 wurde faktisch der Fehlschlag des Ansatzes festgestellt. Überprüft wurde nun aber weder, ob die Orientierung allein am unaufhörlichen wirtschaftlichen Wachstum im Wettlauf zwischen den Kontinenten, Nationen und Regionen nicht zwangsläufig zu einer für unzählig viele Menschen ruinösen Konkurrenz führt, noch, welchen Sinn die Ausweitung des Arbeitskräftepotenzial (Verkürzung der Studiendauer und früherer Eintritt in das Erwerbsleben einerseits, Erhöhung der Altersgrenze, Erhöhung der Beschäftigungsquoten von älteren Menschen und Frauen) bei offenkundig fehlenden Arbeitsplätzen hat. Stattdessen wurde von der EU ein Vollzugsdefizit deklariert: die Länder würden das, was sie versprechen, nicht umsetzen. Gleichzeitig aber wurde das Dreieck zur Dyade verkürzt: „to … re-focus priorities on growth and employment"18. Sozialer Zusammenhalt wurde nicht mehr als eigenständiges Ziel benannt, sondern es wurde darauf verwiesen, dass dieser dann schon zustande kommen würde, wenn man sich auf Wachstum und Beschäftigung konzentriere. Oder, mit den Worten des Kommissionspräsidenten Barroso: „Wenn eines meiner Kinder krank ist, konzentriere ich mich auf dieses, was aber nicht bedeutet, dass ich meine anderen Kinder weniger lieb habe"19. wirtschaftliches Wachstum Sozialer Zusammenhalt gute Beschäftigung gute Beschäftigung wirtschaftliches Wachstum von Lissabon I (2000) zu Lissabon II (2005)

2.1 Menschenbild der Lissabon-Agenda

 
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    Schaubild „Homo Lissaboniensis"

Die Lissabon-Agenda ist zur zentralen Ideologie der EU geworden Der Mensch ist darin vorrangig „Humankapital", das frühzeitig, langfristig und nachhaltig an die Anforderung der Wirtschaft und Beschäftigung angepasst werden soll. Weil und soweit die Beschäftigung es erfordert, sollen sie und er Schlüsselqualifikationen erwerben, teamfähig sein, mehrsprachig, kreativ, flexibel und mobil. Lebenslanges Lernen ist auf die Beschäftigungsfähigkeit (employability) und Teilnahme am Arbeitsleben ausgerichtet. Soziale und Gesundheitsleistungen dienen der Herstellung und Wiederherstellung dieser Teilnahme. Fördern gibt es nur noch im Doppelpack mit Fordern, Soziales wird reduziert auf „solidarische Absicherung vor Notfällen"20. Für die Soziale Arbeit bedeutet die Hegemonie des Lissabon-Menschenbildes: Lissabon setzt ein neues Bild der „Normalität"; die konkreten Menschen, mit denen Soziale Arbeit in besonderer Weise zu tun hat, entsprechen aber zumeist nicht diesem Bild. Daraus ergibt sich als Aufgabe für die Soziale Arbeit, die Menschen an das Bild „anzupassen", sie gewissermaßen zum Humankapital zu entwickeln. So sind nahezu alle Förderprogramme auf Eingliederung in Beschäftigung – welcher Art auch immer – bezogen. Wer nicht anpassbar ist, ist im Grunde überflüssig und wird nur noch caritativ befürsorgt.

2.2 Pingpong zwischen Mitgliedsstaaten und EU

Die Lissabon-Agenda ist nicht über Nacht als Erfindung der Kommission entstanden, sondern, wie Huffschmid analysiert hat, „Zwischenergebnis des neoliberalen Umbaus in der Wirtschafts- und Sozialpolitik"21. Zugleich ist sie zu dem gegebenen Zeitpunkt eine Antwort auf die Erwartungen, Probleme und Diskussionen in den damals noch 15 Mitgliedsstaaten der EU. An ihr lässt sich zeigen, welche Bedeutung die europäische Ebene für die Einzelstaaten hat.

 
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    Schaubild: Pingpong zwischen EU und den Nationalstaaten

Nach Blairs Entwicklung von „New Labour" und seinem Wahlsieg 1997 sowie der deutschen Bundestagswahl 1998 regierten in fast allen Ländern der EU Sozialdemokraten. Mit dem Schröder- Blair-Papier „Der Weg nach vorne für Europas Sozialdemokraten"22 wurde eine Politik der „Neuen Mitte" propagiert, bei der die Angebotsbedingungen für das Kapital verbessert werden sollten zugleich mit einer stärkeren Beteiligung der Arbeitnehmer. Dies wurde dann beim Ausbleiben der grundlegenden Arbeitsmarktwende 1999 zum ideologischen Hintergrund der im März 2000 verabschiedeten Lissabon-Agenda, deren grundsätzliche Bedeutung zunächst gar nicht wahrgenommen wurde23, war doch dieser Gipfel vor allem als „Beschäftigungsgipfel" angekündigt, von dem man so etwas wie ein investives Beschäftigungsförderungsprogramm erwartete. Bis die Politik von Lissabon dann wiederum wirklich in Deutschland umgesetzt wurde, vergingen drei Jahre, als Schröder 2003 die Agenda 2010 verkündete. Vergleicht man diese mit der ebenfalls auf 2010 abzielenden Lissabon- Strategie24, so zeigt sich, dass das scheinbar „deutsche" Programm eine ziemlich direkte Übersetzung von der Lissabon-Agenda in Hartz I-IV war.

Dieses zeigt die Bedeutung der Lissabon-Agenda: Die nationalen Regierungen spielen quasi „über die Bande": auf der europäischen Ebene wird etwas eingefädelt, das man so in der nationalen Diskussion und im Alleingang eines Landes nicht durchsetzen könnte. Von dort kommt es dann zurück, in der Form von – verbindlichen – Richtlinien, oder eben – unverbindlichen, aber dennoch wirksamen – Leitlinien. Dies gilt auch für die gegenwärtig heftig diskutierten Themen der Sozialpolitik wie Mindestlohn, Kinderbetreuung, Elterngeld, selektive Migrationsförderung, Verschiebung des Pensionsalters auf 67 und den Umbau des Rentensystems; sie alle korrespondieren mit dem EU- Mainstream und insbesondere der Lissabon-Agenda. Der Vorteil für die jeweils regierenden PolitikerInnen aller Couleur liegt darin, dass sie bei Beschlüssen, die keine Mehrheit der Bevölkerung finden würden, allgemein auf „Europa" und spezifisch auf konkurrierende Staaten verweisen können. Die Nachbarn machen dasselbe, deshalb gäbe es „zu dieser Politik keine vernünftige Alternative".

3 Schritte aus der Ohnmacht – Ansatzpunkte zum Handeln der GWA

Wir erkennen, dass es nicht immer die „harten" Instrumente des fixierten Rechts sind, die den Kurs der EU-Politik und ihrer Umsetzung in den Staaten bestimmen. Eine wesentliche Bedeutung hat die dahinter stehende Besetzung von Worten, Grund-Sätzen und Glaubens-Sätzen, der Interpretationsrahmen oder das Deutungsmuster, in den eine Politik eingebettet ist25. Diesen Rahmen bietet derzeit besonders die Lissabon-Agenda, die als Klammer für die unterschiedlichen EU-Politiken erscheint.

Allerdings gibt es Brüche in der EU-Politik, die den Aufbau von alternativen Interpretationsrahmen ermöglichen. Deshalb lohnt es sich für die GWA, die eher über Wissen und Worte als über Geld und Sanktionsmöglichkeiten verfügt, sich einzumischen. Handlungsmöglichkeiten bestehen für die Profession der GWA und ihre Organisationen, aber auch für die konkrete GWA vor Ort in der Beteiligung an Aktionen und Kampagnen.

Ansatzpunkte können dabei sein

  • die Widersprüche zwischen dem von der Lissabon-Agenda geprägten Leitbild und der von den BürgerInnen wahrgenommenen sozialen Wirklichkeit;
  • das spannungshaltige Geflecht in und zwischen den EU-Institutionen sowie die von der EU selbst vorgesehenen und von der Sozialen Arbeit und GWA wenig genutzten Kanäle der Kommunikation;
  • die Möglichkeiten der Nicht-Regierungs-Organisationen.

3.1 Sozialpolitik der EU – jenseits der sozialen Wirklichkeit?

Nach dem Scheitern des EU-Verfassungsvertrages hat die EU einen „Plan D" (angelehnt an die Frage, ob sie nach dem gescheiterten Plan A „Verfassung" einen Plan B hätte), nämlich einen Plan für Demokratie, Dialog und Diskussion26 entwickelt, dessen Teil eine Bestandsaufnahme der „sozialen Wirklichkeit in Europa" ist. Dafür wurde von einem Beratergremium ein Konsultationspapier27 vorgelegt.

Wie weit die Europäische Kommission sich selbst entfernt sieht von der „sozialen Wirklichkeit", zeigt dabei eine relativ naiv anmutende Beteiligungsaktion:

„Um ein breites Spektrum von Meinungen zu diesen sozialen Veränderungen kennenzulernen, leitet die Kommission eine Anhörung der Öffentlichkeit zur ‚sozialen Wirklichkeit’ im heutigen Europa ein. Ziel ist es, eine allgemeine Debatte über die verschiedenen Ausprägungen der sozialen Wirklichkeit in Europa anzustoßen. Die Kommission will zuhören…"28, heißt es darin.

Die Beiträge, die in der Zeit von November 2007 bis Februar 2008 erfolgen sollten, sind von der EU veröffentlicht worden29. Darunter sind neben überwiegend von Staaten und Großorganisationen verfassten Stellungnahmen sechsundzwanzig Äußerungen von „other citizen" – die EU hat knapp 500.000.000 EU-Bürger! Auch die deutsche Bundesregierung antwortet30, wobei sie sich unter Verweis auf die Stimmung in der Bevölkerung vorsichtig gegenüber der Lissabon-Agenda abgrenzt:

„Der Europäische Rat vom März 2007 hat darauf hingewiesen, dass die gemeinsamen sozialen Ziele der Mitgliedstaaten im Rahmen der Lissabon-Agenda stärker berücksichtigt werden sollten, damit die Bürger der Union die europäische Integration weiter unterstützen. Deutschland hat dies aufgegriffen und setzt sich dafür ein, die sozialen Zielsetzungen in den Leitlinien stärker sichtbar zu machen".

Zugleich ist ihr offenbar der neue Prozess einer Diskussion der sozialen Wirklichkeit nicht ganz geheuer:

„Aus dem begrüßenswerten Diskussionsanstoß zur ‚Sozialen Wirklichkeit in Europa’ darf kein neuer Parallelprozess zu den bestehenden Instrumenten der europäischen Sozialpolitik resultieren."

Wie weit sich die offizielle EU-Politik von der gesellschaftlichen Wahrnehmung der Wirklichkeit entfernt hat, zeigt auch eine Untersuchung des „Eurobarometers" zur Ausgrenzung und Armut, das die Kommission jüngst vorgelegt hat31.

Dort wird die „objektive Armut" nach der in der EU vereinbarten Armutsdefinition (weniger als 60% des jeweils nationalen Medianeinkommens) der „subjektiven Armut" gegenübergestellt. Dabei wird danach gefragt, ob das eigene Einkommen unterhalb dessen liegt, was man zum Leben braucht (S.13). Darin zeigen sich diametrale Differenzen zwischen der für die EU-Politik herangezogenen Daten und der Wirklichkeitswahrnehmung: Während in Deutschland beispielsweise 13% als objektiv arm gelten und etwas mehr, nämlich 20 % selbst von sich sagen, dass sie weniger haben, als man zum ordentlichen Leben braucht, gelten auch in Ungarn 13% als arm. Aber dort sagen 84% der Befragten, dass sie weniger Geld zur Verfügung hätten als man zum Leben braucht. Ähnliche Differenzen gibt es zwischen anderen west- und osteuropäischen Ländern. Dies ist kein Wunder, wenn man berücksichtigt, dass vor allem in osteuropäischen Ländern das Medianeinkommen auch bei Berücksichtigung unterschiedlicher Kaufkraftparitäten erheblich unter der Armutsschwelle der westeuropäischen Länder liegt. Wer in Ungarn, Estland oder Rumänien weniger als 60% des Durchschnittseinkommens hat und keine privaten sozialen Netzwerke hat, droht ohne soziale Netzwerke in absolute existenzbedrohende Armut zu fallen; das bittere Leben auf der Straße ist dort ein alltägliches Symptom bitterer Armut.

Die Kritik am europäischen Armutsbegriff und die Forderung nach einem europaweiten Armutsschwelle, die vor einigen Jahren bereits von Fahey in Angriff genommen wurde32 und bei jüngeren Veröffentlichungen der EU durchscheint33, stellt die EU-Politik zum Thema Armut und soziale Ausgrenzung im Rahmen der Lissabon-Agenda grundlegend auf den Prüfstand. Denn hier stellt sich sehr schnell die Frage, wie weit die EU-Politik zu „Wachstum und Beschäftigung" selbst einen wesentlichen Teil der Bevölkerung, für den ordentlich bezahlte Arbeit nicht vorhanden ist, sozial ausgrenzt.

3.2 Beteiligungsmöglichkeiten in der EU

Die EU hat zwar mit der Lissabon-Agenda eine hegemoniale Ideologie, aber sie ist kein geschlossenes System.

 
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Schaubild: EU-Institutionen: Offenes System im Geflecht der Interessen

Zum einen gibt es in der EU keine von der Parlamentsmehrheit getragene Regierung, die geschlossen einer Opposition gegenüber treten müsste. Deshalb ermöglicht das Institutionengefüge von Parlament, Kommission, Rat, Europäischem Rat, Ausschüssen, Statistischem Amt, Gerichtshof usw. eine Mehrzahl von nebeneinander bestehenden Positionen, auch wenn diese so formuliert werden, dass sie mit den Verträgen und den Grundbeschlüssen der EU überein zu stimmen scheinen.

Zum anderen ist die EU durch gewissermaßen „intransparente Transparenz" gekennzeichnet. Und in der Tat steht dem Internetnutzer eine schier unendliche Vielzahl von Informationen und Stellungnahmen zur Verfügung, sowohl der Institutionen selbst als auch der von der EU eingesetzter Experten (Gutachten, Stellungnahmen, Tagungsdokumentationen). Dies aber führt zugleich auch für die Akteure auf allen politischen Ebenen zu Undurchsichtigkeiten und Unklarheiten, denen die Institutionen mit laufenden Änderungen an dem Berichtswesen zu entrinnen versuchen. Neben der „Transparenz" gibt es den Anspruch der Partizipation. Im Weißbuch zum Europäischen Regieren hat sie sich zur Partizipation bekannt: „Die Bürger müssen systematischer in die Gestaltung und Umsetzung der Politik einbezogen werden."34

Es ist erstaunlich, in welchem Maß Bürger ebenso wie Organisationen von der EU aufgerufen werden, sich mit ihren Meinungen und ihrem Wissen an den Kommunikationsprozessen zu beteiligen. Derzeit geschieht das insbesondere in der Vorbereitung des „Europäischen Jahres 2010 zur Bekämpfung von Regionen Ausschuss der Regionen Sozialpartner Wirtschafts- und Sozialausschuss NGO Nicht- Regierungs- Organisationen Lobby Fachpolitiker Parteien Nationen EU Parlament Kommission Rat sozialer Ausgrenzung und Armut". Genutzt werden diese Möglichkeiten allerdings vorwiegend von in Brüssel selbst ansässigen Organisationen, zumal sie auch wenig in der jeweiligen Landessprache verbreitet werden.

3.3 Einfluss über Nicht-Regierungs-Organisationen (NGO)

Eine wesentliche Rolle spielen im Bereich „soziale Inklusion" die Nicht-Regierungs-Organisationen (NGO). Nach dem Selbstverständnis der EU drückt sich darin die „Einbindung der Zivilgesellschaft" aus: „Die Kommission ist der Ansicht, dass die Zivilgesellschaft eine wichtige Rolle bei der Ausarbeitung der Gemeinschaftspolitik spielt. Sie wird auch weiterhin die Mitarbeit von Nichtregierungsorganisationen, Sozialpartnern und der Zivilgesellschaft allgemein fördern"35. Dahinter steht aber auch ein Eigeninteresse der unterschiedlichen Direktionen und Abteilungen: Die Abteilungen brauchen Unterstützung von außen, um ihre Interessen in der Kommission und gegenüber dem Rat voran zu bringen. Die „Lobby" ist also nicht nur ein Gegenüber, mit dem man sich bei der Umsetzung von Beschlüssen auseinander setzen muss, sondern kann zugleich die eigene Position in der Kommission und dem dazu gehörenden Apparat stärken. Bei Wirtschaftsfragen entwickelt sich die Lobby aus den Eigeninteressen der Unternehmen. Bei dem Thema „soziale Ausgrenzung" gibt es wenige originäre Interessenvertreter, weil die „Ausgegrenzten" selbst weder Unternehmen noch Gewerkschaften bilden. Es liegt also auch im Eigeninteresse der betreffenden Abteilungen, dass die EU selbst die Nicht-Regierungs-Organisationen finanziell mit erheblichen Mitteln fördert, die ihr gegenüber konstruktiv-kritisch auftreten. Die großen Wohlfahrtsverbände selbst haben dabei eine Doppelrolle: einerseits sind Caritas und Diakonisches Werk als große und auch finanzmächtige Leistungsanbieter anzusehen, die ihre Unternehmensinteressen vertreten, andererseits verstehen sie sich als Vertreter der „Betroffenen" und können aus dieser Sicht soziale Forderungen an die EU stellen. Die NGO36, insbesondere die Socialplatform, das Europäische Armutsnetzwerk (EAPN), und die Organisation der Obdachlosenarbeit (FEANTSA) – von der EU finanziell gefördert und oft auch mit Büros in Brüssel – stärken in jüngster Zeit ihre Rolle als Lobby der Betroffenen durch Appelle, Schreiben an die Regierungen und öffentliche Kampagnen. Dazu gehören beispielsweise - Stellungnahmen zu dem Dialog zur Sozialen Wirklichkeit37; - Forderungen der Socialplatform gegenüber der Lissabon Agenda „From ‘Growth and Jobs’ to ‘Sustainable and Social’"38 - Aktionen der FEANTSA, damit Europaparlamentarier eine Erklärung zur Beendigung der Obdachlosigkeit auf der Straße fassen. Die EAPN, die auch regelmäßig Treffen mit Menschen in Armut durchführt39, will zudem mit einer Unterschriftskampagnen zum Mindesteinkommen40, ausdrücklich ihre Kampagnenfähigkeit stärken. Dass dieses – ähnlich wie die oben aufgeführte Befragung zur sozialen Wirklichkeit – etwas holprig stattfindet, zeigt sich zum Beispiel daran, dass die deutsche Nationale Armutskonferenz von dieser Kampagne kaum Kenntnis genommen hat41. Allerdings ist die Forderung nach einem nicht weiter definierten Mindesteinkommen auch nicht sehr gut für Kampagnen geeignet. Anders ist das mit Forderungen nach der Umsetzung von fundamentalen sozialen Rechten, die die Aktionen der FEANTSA prägt. Sie hat z.B. zu der Forderung, die Obdachlosigkeit auf der Straße zu beenden, eine Mobilisierung von EU-Parlamentariern, eine Ausstellung im Europäischen Parlament42 und damit örtliche Aktionen verbunden. Wie kraftvoll solche Verbindung sein kann, haben wir mit einer Projektgruppe bei der Teilnahme an einer örtlichen Aktion in Budapest erfahren, wo ein „Opernball der Armen" gegenüber dem Budapester Opernball stattfand sowie eine öffentliche Zählung aller auf der Straße lebenden Obdachlosen43.

4 Möglichkeiten der Einmischung für die GWA

Basis für die Einmischung ist das erfahrungsbegründete und wissenschaftliche Wissen der GWA über soziale Zusammenhänge, die Bedeutung von sozialen Beziehungen, die sozialen Räume und Gemeinwesen sowie die Zusammenhänge zwischen sozialen Verhältnissen und sozialem Handeln und Verhalten. Gemeinwesenarbeit weiß, wie Menschen ihr Leben und ihre Gemeinwesen unter schwierigen Umständen organisieren, wie sie dabei unterstützt und handlungsmächtig werden können, aber auch, wie Menschen an Teilhabe gehindert werden. Sie weiß, dass ein vermeintlicher Sieg eines Wirtschaftsraums im internationalen Wettbewerb noch lange keine soziale Gerechtigkeit schafft. Zur geschichtlich gewachsenen Profession Soziale Arbeit und der GWA gehört eine berufliche Ethik, ein Wertewissen, das die Wahrung der Menschenrechte an dem sensiblen Grenzbereich von Hilfe und Kontrolle zum Inhalt hat. Kern ist ein Menschenbild, bei dem der Mensch mehr ist als Humankapital, Soziale Beziehungen mehr als Sozialkapital, Lebenswelt mehr als Erwerbsarbeit und Beruf mehr als Beschäftigung. Deshalb ist es gefährlich, wenn die „Beschäftigung" zum Nadelöhr wird für die Inklusion von Menschen. Gemeinwesenarbeit muss sich dialektisch auf Europa beziehen. Einerseits ist fundierte Kritik an der Entwicklung und Politik der EU notwendig. Andererseits muss man die Rede der EU von Diversität, Inklusion und Beseitigung von Armut und Ausgrenzung beim Wort nehmen und deren Umsetzung in die wirkliche soziale Lebenswelt konzipieren und einfordern. GWA kann und muss ihr Wissen einbringen in das Ringen um die Interpretationsrahmen und die Agenda auf der Ebene der Europäischen Union. Gerade weil auf dieser Ebene das scheinbar so weiche Steuerungsmittel Kommunikation die Umsetzung von Wissen in Macht bedeutet, hat die GWA in ihren Organisationen ebenso wie in ihrer Tätigkeit vor Ort Chancen zur Einmischung. Denn wer in seiner Stadt und in Deutschland etwas bewirken will, muss – auch – auf der EU-Ebene handeln.

Fußnoten:

  1. IFSW, 2005, S. 3
  2. Europäische Kommission, 2003, S. 10
  3. Europäische Kommission , 2007a
  4. vgl. Witte, 2004
  5. Ich zitiere im Folgenden jeweils die Verträge in der 2007 im Lissaboner Vertrag (nicht zu verwechseln mit der Lissabon Agenda von 2000!) beschlossenen Fassung, die ab 2009 gelten soll. Gerade im sozialpolitischen Bereich gibt es kaum Unterschiede zu den derzeit noch geltenden EG/EU-Verträgen,
  6. vgl. Europäische Kommission, 2007c
  7. Europäische Kommission, 2007d: „Die Arbeitnehmer müssen stärker bereit sein, den Arbeitsplatz zu wechseln und auch in anderen Regionen und Mitgliedstaaten zu arbeiten."
  8. Europäische Kommission,2006a
  9. Fichtner/ Goetsch, 2008, vgl. auch; Schlüter, 2007, S. 205ff
  10. Europäische Kommission, 2008
  11. Europäische Kommission o.J.
  12. Ein hilfreiches Glossar hat die FEANTSA zusammen gestellt: Feantsa, 2008
  13. Z.B. Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 2006
  14. Europäische Kommission, 2006b
  15. Darüber berichten die österreichischen Newsletter http://www.peer-review-social-inclusion.net/ (auch auf deutsch). Programm für 2008: Peer Review Seminars 2008
  16. EUROPÄISCHER RAT, 2000: "Steps must be taken to make a decisive impact on the eradication of poverty"
  17. Europäischer Rat, 2000
  18. Europäischer Rat, 2005
  19. Zitiert in Göler, 2007, S. 158.
  20. vgl. Bundesregierung, 2007: „Basierend auf den gemeinsamen Werten gibt es heute ein europäisches Lebens- und Sozialmodell… Es zeichnet sich durch tolerantes Zusammenleben mit Anderen, solidarische Absicherung vor Notfällen, Rechtsstaatlichkeit und den Ausgleich staatsbürgerlicher Rechte und Pflichten aus"
  21. vgl. Huffschmid, 2007
  22. vgl. Blair/ Schröder, 1999
  23. Erst im Juni 2000 erschien eine kritische Auseinandersetzung mit der Agenda in le Monde diplomatique: „Am Tag nach dem Ratstreffen brachten die Titelseiten keine reißerischen Schlagzeilen, und die politischen Reaktionen ließen nichts Außerordentliches vermuten. Eher "business as usual", wie Anthony Blair gesagt hätte, der die Zusammenkunft im Verein mit José María Aznar eindeutig dominierte. Dabei werden sich die Beschlüsse von Lissabon weit nachhaltiger auf den Alltag der Bürger und die künftige Gestalt der EU auswirken als alle perspektivischen Debatten über den Umbau der politischen Institutionen. Um es deutlich zu sagen: Die Zukunft der EU wird in die liberale Zwangsjacke gesteckt." (TAZ 16.6.2000)
  24. vgl. Lindner, o.J.
  25. vgl. Schetsche, 1996
  26. Europäische Kommission, 2005b
  27. Liddle/ Lerais, 2007
  28. Europäische Kommission, 2007b
  29. ec.europa.eu/citizens_agenda/social_reality_stocktaking/contributions/contribution_en.htm
  30. Bundesregierung, 2008
  31. Europäische Kommission, 2007e
  32. Fahey, 2007:
  33. vgl. Europäische Kommission, 2007f, S. 5: „Zwischen Regionen, zwischen Stadt und Land und zwischen den Mitgliedstaaten gibt es beträchtliche Unterschiede bei Einkommen und Entwicklungschancen. Mehr als 100 Millionen Menschen leben von einem Einkommen von höchstens 22 EUR täglich."
  34. Europäische Kommission , 2001
  35. vgl. Europäische Kommission, 2001
  36. vgl. zum folgenden auch Wagner, 2007
  37. ec.europa.eu/citizens_agenda/social_reality_stocktaking/contributions/contribution_ngo_en.htm#ngo
  38. Social Platform, 2007
  39. EAPN, 2008b, in welchem Maß akut von Armut Betroffene teilnehmen, müsste man genauer eruieren.
  40. vgl. EAPN, 2007 und EAPN, 2008a
  41. www.nationale-armutskonferenz.de/index.htm
  42. www.feantsa.org/code/en/hp.asp
  43. www.feantsa.org/code/en/pg.asp?Page=24&pk_id_news=1780; Die Einforderung Sozialer Rechte prägt auch Aktionen der Behindertenbewegung, die von der EAPN ausdrücklich als Vorbild für eigene Kampagnen vorgestellt werden, vgl. EAPN, 2007.

Quellen: