1. Bürgerbeteiligung
  2. Einführung in die Praxis
  3. Normen - eine Übersicht zu einigen rechtlichen Rahmenbedingungen der Kommunikation

Normen - eine Übersicht zu einigen rechtlichen Rahmenbedingungen der Kommunikation

Kategorie
Einführung in die Praxis
Autor
Selle, Klaus
Beitragsdatum
Samstag, 30. November 2002 - 23:00

(Der vorliegende Text ist ein Auszug aus: Selle, K. (2000): Was? Wer? Wie? Warum? - Voraussetzungen und Möglichkeiten einer nachhaltigen Kommunikation, Dortmunder Vertrieb für Bau- und Planungsliteratur, S. 221-242; Wiederveröffentlichung mit freundlicher Genehmigung durch K. Selle)

Inhalt:

Viele Kommunikationssituationen finden im Rahmen gesetzlich geregelter Verfahren statt. Für Planaufstellung, Vorhabengenehmigung etc. werden in den jeweiligen gesetzlichen Grundlagen die einzelnen Verfahrensschritte festgelegt und unter anderem auch Regeln für die Kontaktaufnahme mit anderen Akteuren formuliert: wann die "Träger öffentlicher Belange" zu beteiligen, wann und wie die unmittelbar Betroffenen zu informieren oder zu hören seien, ob die Öffentlichkeit in Kenntnis gesetzt werden muss und so fort. Wer von öffentlicher Seite solche Prozesse gestalten will, muss die entsprechenden Verfahrensregeln kennen und anwenden. Aber auch für andere Akteure ist die Kenntnis dieser Regelungen bedeutsam - werden hier doch ihre Rechte im Rahmen solcher Verfahren beschrieben.
Im Gesetz werden jedoch für die Gestaltung von Kommunikationssituationen lediglich Mindeststandards formuliert. Sie dürfen, soll der Plan oder die Genehmigung rechtlich Bestand haben, nicht unterschritten werden. Überschreitungen hingegen, umfassendere Information, weiter reichende Partizipation etc. sind in der Regel nicht nur möglich, sondern in vielen Fällen auch praktisch geboten (wie etwa die Beispiele in diesem Buch illustrieren). Der Kreativität für die informelle Ausgestaltung der Kommunikationsprozesse sind also wenig Grenzen gesetzt.
Und dennoch ist die Kenntnis von und die Auseinandersetzung mit Mindeststandards, wie sie in den Gesetzen vorgegeben werden, unverzichtbar. Sie müssen gewährleistet sein, damit weitergehende Angebote Sinn machen.
Allerdings ist die Rechtslage für Nicht-Juristen recht unübersichtlich. Für verschiedene Aufgabenbereiche gibt es jeweils Einzelregelungen, die zum Teil noch Überschneidungen untereinander aufweisen. Zudem trug der Gesetzgeber mit zahlreichen "Beschleunigungsgesetzen" und Ausnahmeregeln zur weiteren Unübersichtlichkeit bei. Daher wäre es wenig sinnvoll, die einzelnen gesetzlichen Regelungen hier unkommentiert abzudrucken. Statt dessen sei versucht, einige für die Gestaltung von Planungsprozessen wesentliche gesetzliche Grundlagen herauszugreifen, ihre Verfahrens- (und Beteiligungsregeln) in möglichst übersichtlicher Weise darzustellen und dabei auch auf die Rechtsprechung bzw. Kommentarlage einzugehen. Wir bitten bei alledem zu beachten, dass dieser Text von Nicht-Juristen (und für Nicht-Juristen) geschrieben wurde. Angestrebt wurde ein Höchstmaß an Kürze und Verständlichkeit der Darstellung, was möglicherweise zu Lasten mancher Details geht (aber auch so bleiben uns viele Details nicht erspart).
Im einzelnen werden folgende gesetzliche Grundlagen mit Blick auf die in ihnen enthaltenen "Kommunikationsregeln" behandelt:

  • Am Anfang steht das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG). Zunächst wird das allgemeine, nichtförmliche Verwaltungsverfahren beschrieben (Kap. 1). Daran schließen sich zwei Verfahren an, die ebenfalls im VwVfG geregelt werden oder direkt darauf Bezug nehmen: das Planfeststellungsverfahren (2) und das Verfahren im Zuge einer Umweltverträglichkeitsprüfung (3).
  • Während bislang von der Genehmigung von Vorhaben die Rede war, geht es im folgenden Kapitel (4) um die Aufstellung von Plänen. Im Mittelpunkt steht hier das Baugesetzbuch (BauGB) und die dort geregelte Aufstellung von Bebauungs- und Flächennutzungsplänen. Dieses Verfahren ist auch für die Landschaftsplanung von Bedeutung - werden doch deren Pläne (z. B. Grünordnungs- oder Landschaftsplan) in die Bauleitplanung "integriert" und erlangen erst so Rechtskraft gegenüber den Bürgern.

1. Verwaltungsverfahrensgesetz: das allgemeine Verfahren

Das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG, wir legen hier die Fassung vom 21. September 1998 zugrunde) soll zur Vereinheitlichung und Vereinfachung der Verwaltungstätigkeit beitragen. Die "nach außen wirkenden" Tätigkeiten der Behörden (§ 9 VwVfG) - also z. B. "die Prüfung der Voraussetzungen, die Vorbereitung und der Erlass eines Verwaltungsaktes" oder der "Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages" - sollen durch dieses Bundesgesetz verfahrensrechtlich einheitlich geregelt werden. Daneben gibt es auf Länderebene entsprechende Regelungen, die der bundesrechtlichen Vorschrift jedoch soweit ähneln, dass wir hier keine weiteren Unterscheidungen treffen müssen.
Mit dem Verwaltungsverfahrensgesetz wird das Verhalten der Behörden des Bundes (zu den Behörden zählen auch Körperschaften, Anstalten und Stiftungen des öffentlichen Rechts) geregelt, soweit es "nach außen" wirkt, will sagen: soweit Rechte oder "berechtigte Interessen" von Bürgern ("Dritter") berührt werden. Damit wird die doppelte Funktion des Gesetzes deutlich: Die Regelungen sollen nicht nur dem geordneten Vollzug der Gesetze, sondern auch der Wahrung und Durchsetzung der Rechte des Bürgers in einem rechtsstaatlich geordneten Verfahren dienen.
Allerdings regelt das VwVfG nicht nur ein Verfahren. Vielmehr werden allgemeine ("nichtförmliche") und besondere ("förmliche") Verfahren unterschieden:
Das erstere ist grundsätzlich ein nichtöffentliches, schriftliches Verfahren. Es gibt stets nur eine "Parteiöffentlichkeit", d. h. das Verfahren ist lediglich für die Beteiligten geöffnet. Das Spektrum entsprechender Verfahren ist weit. Es reicht vom Erlass eines BAFÖG-Bescheids bis zur Genehmigung der sogenannten "wenig bedeutenden" Abfallentsorgungs-Anlagen. Für das allgemeine Verwaltungsverfahren gelten die Grundsätze der Nicht-Förmlichkeit, Einfachheit und Zweckmäßigkeit (1 10 VwVfG). Der Verwaltung soll "dadurch größtmögliche Elastizität und Freiheit für die optimale Erfüllung ihrer Aufgaben, möglichst unbehindert durch Förmlichkeiten, wie sie für gerichtliche Verfahren grundsätzlich charakteristisch sind, belassen" werden (Koop 1991 § 10 RdNr. 1).
Im Gegensatz dazu steht das förmliche Verwaltungsverfahren (§§ 63 ff. VwVfG). Die Besonderheiten liegen in der größeren Formstrenge, in erweiterten Rechten der Beteiligten im Verfahren und im grundsätzlichen Erfordernis einer mündlichen Verhandlung. Da dieses "förmliche" Verfahren im Bereich der Umweltentwicklung nur für das Wasserrecht (§ 9 WHG) bedeutsam ist, verzichten wir auf eine nähere Darstellung und konzentrieren uns im folgenden auf das allgemeine Verfahren.
Gesondert gehen wir auf das ebenfalls im VwVfG geregelte Planfeststellungsverfahren ein, da auf dieser Grundlage eine Vielzahl umweltbedeutsamer Planungen betrieben wird (Kap. 2).

1.1 Überblick

Der Ablauf eines Verwaltungsverfahrens lässt sich grob in drei Phasen einteilen: Eröffnung, Durchführung und Abschluss des Verfahrens (Abb. A-1).

  • Die Eröffnung des Verfahrens kann von Amts wegen (ex officio) oder aufgrund eines Antrages erfolgen (§ 22 VwVfG).
  • Durchführung des Verfahrens: Die Behörde bestimmt Art und Umfang der Ermittlungen (Amtsermittlungsprinzip - § 24 VwVfG). Sie hat dabei zu gewährleisten, dass der "für die Entscheidung der Behörde maßgebliche Sachverhalt" umfassend ermittelt wird. Bei einer Abweichung von diesem Grundsatz liegt eine Verletzung der Amtspflicht vor. Anders sieht es bei Antragsverfahren aus: Hier übernimmt der Antragsteller die Verantwortung für die Vollständigkeit der Unterlagen.
  • In der Regel erfolgt der Verfahrensabschluss mit einem Verwaltungsakt - das ist jede Verfügung, Entscheidung oder andere hoheitliche Maßnahme, die eine Behörde zur Regelung eines Einzelfalles auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts trifft und die auf unmittelbare Rechtswirkung nach außen gerichtet ist" (§ 35 VwVfG), so z. B. die Erteilung eines BAFöG- oder Rentenbescheids oder auch, hier kommen wir unserem Thema näher, die Genehmigung einer Abfallentsorgungs-Anlage. Der Verwaltungsakt wird in den meisten Fällen schriftlich, kann jedoch auch mündlich oder in anderer Weise erlassen werden. Man unterscheidet zwischen den den Adressaten belastenden oder ihn begünstigenden Verwaltungsakten. Zudem haben Verwaltungsakte häufig Auswirkungen auf die Rechte anderer Personen ("Drittwirkung").

Der Verwaltungsakt ist denjenigen Beteiligten, für die er bestimmt ist oder die von ihm betroffen werden, bekanntzugeben (§ 41 VwVfG). Dies kann entweder auf dem Postweg oder durch öffentliche Bekanntmachung, falls dies in einer Rechtsvorschrift zugelassen ist geschehen. Gegen den Verwaltungsakt kann innerhalb eines Monats Widerspruch (nach §§ 68-73 VwG0) und anschließend Klage erhoben werden.

1.2 Beteiligungsvorschriften

Wir haben bereits erwähnt, dass das nichtförmliche Verfahren nur die unmittelbar Beteiligten einbezieht. Wer ist das?

Beteiligte
"Beteiligungsfähig" sind, so regelt das Gesetz zunächst (§ 11), natürliche Personen, juristische Personen (z. B. Bund, Länder, Gemeinden, öffentlichrechtliche Anstalten und Stiftungen, Kirchengemeinden etc.), Vereinigungen, soweit ihnen ein Recht zustehen kann (z. B. eine Erbengemeinschaft) sowie Behörden. Diese Regelung ist sehr weit gefasst, dass praktisch alle, die "Träger von Rechten und/oder Pflichten" sind, auch als beteiligungsfähig zu gelten haben.
Eine zweite Voraussetzung für die Beteiligung ist die "Handlungsfähigkeit" (§ 12). Darunter ist die rechtliche Fähigkeit zu verstehen, etwa an einem Verwaltungsverfahren teilzunehmen oder Adressat von Verfahrenshandlungen der Behörde zu sein.
An dem allgemeinen Verwaltungsverfahren beteiligt sind nach § 13 Abs. 1 VwVfG

  1. der Antragsteller: derjenige, der in eigener Sache ein Verfahren einleitet;
  2. der Antragsgegner: derjenige, in dessen Rechte der Verwaltungsakt eingreift oder dessen Rechtsstellung er verbessern soll;
  3. der Adressat: derjenige, an den die Behörde den Verwaltungsakt richten will oder gerichtet hat wenn das Verfahren von Amts wegen eröffnet wird; 
  4. der Partner: derjenige, mit dem die Behörde einen öffentlich-rechtlichen Vertrag schließen will oder geschlossen hat;
  5. der Beigeladene ("Hinzugezogene"): derjenige, den die Behörde im Hinblick darauf, dass Rechte oder rechtliche Interessen durch das Verfahren berührt werden (können), als Beteiligten von Amts wegen oder auf Antrag zum Verfahren hinzuzieht (§ 13 Abs. 2).

Die Aufzählung der möglichen Beteiligten am Verfahren ist im Gesetz abschließend geregelt, d. h, andere als die genannten Personen können nicht als Beteiligte am Verfahren teilnehmen. Allerdings können durch Bundesrecht abweichende Regelungen getroffen werden.
Die Beteiligten haben grundsätzlich das Recht, ihre Sache vor der Behörde selbst zu führen, einen Bevollmächtigten damit zu betrauen oder sich eines Beistandes zu ihrer Unterstützung zu bedienen (§ 14). In besonderen Fällen muss die Behörde von Amts wegen für die Bestellung eines Vertreters für verhinderte Beteiligte sorgen (§ 16).
Über den Begriff des Beteiligten geht der des "Betroffenen" hinaus: Er umfasst die Beteiligten und zusätzlich vor allem jene, die in ihren Rechten betroffen werden können und daher von der Behörde zum Verfahren hinzu zu ziehen sind. Die in diesem Sinn Betroffenen müssen einen Antrag auf Beiladung stellen, um am Verfahren beteiligt zu werden.

Anhörung der Beteiligten
Die Anhörung, die in § 28 Abs. 1 VwVfG geregelt wird, stellt eines der zentralen Kommunikationsgebote zwischen Verwaltung und Bürgern dar: "Bevor ein Verwaltungsakt erlassen wird, der in Rechte eines Beteiligten eingreift, ist diesem Gelegenheit zu geben, sich zu den für die Entscheidung erheblichen Tatsachen zu äußern."
Unter "Anhörung" ist zu verstehen, dass den Beteiligten Gelegenheit zur Äußerung zu geben ist. Die Behörde muss das von ihnen Vorgetragene bei ihrer Entscheidung ernsthaft in Erwägung ziehen. Anhörungsberechtigt sind allerdings nur Beteiligte (im Sinne des § 13 VwVfG), deren Rechte durch den Ausgang des Verfahrens betroffen werden können, (etwa durch belastende Verwaltungsakte oder auch die Einschränkung einer Begünstigung).
Für die Anhörung ist keine bestimmte Form vorgeschrieben. Ein Anspruch auf mündliche Anhörung und Erörterung besteht grundsätzlich nicht, auch schriftliche Äußerungen und Stellungnahmen sind möglich. In bestimmten Fällen kann von der Anhörung ganz abgesehen werden, "wenn sie nach den Umständen des Einzelfalles nicht geboten ist" (vgl. zu den möglichen Ausnahmen § 28 VwVfG).

Akteneinsicht
Die Beteiligten haben während des Verfahrens ein Recht auf Akteneinsicht (§ 29), um die für die Entscheidung erheblichen Tatsachen in Erfahrung zu bringen. Außerdem hat die Behörde eine Aufklärungs- und Beratungspflicht gegenüber den Beteiligten im Verfahren (z. B. Auskunft über Rechte und Pflichten im Verfahren). Die Akteneinsicht allerdings kann eingeschränkt werden, wenn

  • dadurch die ordnungsgemäße Arbeit der Behörde beeinträchtigt wird,
  • aus dem Bekanntwerden des Inhalts der Akten Nachteile für das Wohl des Bundes resp. des Landes entstehen würden,
  • Geheimhaltungspflicht aufgrund von Interessen Dritter besteht (§ 29 Abs. 2).

2. Planfeststellungsverfahren

Zahlreiche raumbezogene und umweltrelevante Vorhaben werden im Rahmen eines Planfeststellungsverfahrens (nach §§ 72 ff. VwVfG) durchgeführt. Es gibt unter anderem folgende Planfeststellungsverfahren im Bundesrecht:

  • bundesfernstraßenrechtliche (§ 17 FStrG),
  • bundesbahnrechtliche (§ 18 Allg. EisenbahnG),
  • luftverkehrsrechtliche (§ 8 LuftVG),
  • atomrechtliche (§ 9b AtG),
  • abfallentsorgungsrechtliche (§ 7 AbfG),
  • wasserrechtliche (§ 31 WHG u. a.),
  • flurbereinigungsrechtliche (§ 41 FlurbG),
  • bergrechtliche (§ 52 Ha BBergG).

Diese zahlreichen Planfeststellungsverfahren unterscheiden sich zwar hinsichtlich der mit ihnen geregelten Vorhaben, weisen aber weitgehende Gemeinsamkeiten auf, so dass es an dieser Stelle ausreichen soll, lediglich das Planfeststellungsverfahren nach Verwaltungsverfahrensgesetz zu beschreiben, da die diversen fachgesetzlichen Regelungen diesem Muster weitestgehend folgen.

2.1 Verfahrensablauf

Das Planfeststellungsverfahren (PFV) findet vor zwei in der Regel getrennten Behörden statt: Anhörungsbehörde und Planfeststellungsbehörde. Die Anhörungsbehörde ist für die Antragstellung und die Erörterung zuständig (Anhörung), die Planfeststellungsbehörde "stellt den Plan fest", trifft also die Entscheidung über Genehmigung oder Ablehnung des Vorhabens.
Sofern die §§ 73-78 VwVfG nichts Abweichendes formulieren, gelten die allgemeinen Vorschriften des VwVfGs (z. B. bezüglich der Beteiligtenstellung nach § 13) grundsätzlich weiter. Die einzelnen Schritte des Verfahrens im Überblick:

Eröffnung
Die Eröffnung des Verfahrens erfolgt nur auf Antrag. Der festzustellende Plan ist bei der Anhörungsbehörde einzureichen (§ 73 Abs. 1 VwVfG). Welche Behörde das ist, ergibt sich aus den für das Vorhaben geltenden besonderen Rechtsvorschriften, ist also davon abhängig, ob - zum Beispiel - eine fernstraßenrechtliche, eine abfallrechtliche oder sonstige Planfeststellung erteilt werden soll.
In § 73 Abs. 1 Satz 2 wird der Terminus "Plan" näher eingegrenzt: Bezeichnet werden damit Zeichnungen und Erläuterungen, die das Vorhaben, seinen Anlass und die vom Vorhaben betroffenen Grundstücke und Anlagen erkennen lassen. Die bei der Behörde eingereichten Unterlagen müssen so vollständig und klar sein, "dass die ... zum Vorhaben zu hörenden Behörden dazu sachgemäß Stellung nehmen und bei Auslegung der Pläne ... jeder, der Einsicht nimmt sich darüber unterrichten kann, ob und ggf. - zumindest in groben Zügen - inwieweit seine Belange durch das Vorhaben möglicherweise berührt werden (können), insbesondere mit welchen Gefährdungen und sonstigen Nachteilen er rechnen muss ..., und beurteilen kann, ob es im Hinblick darauf zur Wahrung seiner Rechte und Interessen geboten ist Einwendungen zu erheben" (Koop a.a.O.).

Durchführung
Folgende Schritte sind für die Durchführung des Planfeststellungsverfahrens wesentlich:

  • Prüfung der Unterlagen: Die Anhörungsbehörde überprüft die eingereichten Unterlagen auf ihre Vollständigkeit.
  • Stellungnahmen anderer Behörden: Die Anhörungsbehörde holt die Stellungnahmen anderer Behörden, deren Aufgabenbereich berührt wird, ein. Welche dies sind, hängt von der Art des Vorhabens ab. Gelegenheit zur Stellungnahme haben in jedem Fall die Gemeinden, deren Planungshoheit durch das Vorhaben betroffen werden. In der Regel sind also die zuständigen Fachbehörden, die Gemeinden, die Naturschutzverbände (nach § 29 BNatG) und die Träger öffentlicher Belange zu beteiligen.

Die nächsten Schritte

  • Öffentliche Bekanntmachung der Auslegung,
  • Auslegung des Plans,
  • Erörterung eventueller Einwendungen, 
  • Stellungnahme der Anhörungsbehörde und Weiterleitung an die Planfeststellungsbehörde werden weiter unten (2.2) näher erläutert.

Verfahrensabschluss
Das Verfahren wird in der Regel (zu Ausnahmen, die vor allem dann gelten, wenn Rechte Dritter nicht betroffen sind etc. siehe § 74 Abs. 6 f.) mit dem Planfeststellungsbeschluss (PFB) abgeschlossen. Mit ihm entscheidet die Planfeststellungsbehörde über die Zulässigkeit des Vorhabens, über nicht berücksichtigte Einwendungen und über den Plan einschließlich der Folgemaßnahmen und Bedingungen/Auflagen für den Antragsteller. Die Planfeststellungsbehörde kann ggf. einzelne Beteiligte oder betroffene Behörden nochmals anhören, wenn es zur Klärung des Sachverhaltes notwendig ist. Der Beschluss ist, nach Abwägung aller Gesichtspunkte (Tatsachen, Belange, Einwendungen) schriftlich zu erlassen und zu begründen. Er besitzt nach § 75 VwVfG Konzentrationswirkung, ersetzt damit alle anderen behördlichen Entscheidungen und Genehmigungen.
Der PFB muss - nach ortsüblicher Bekanntmachung - mindestens 14 Tage in der Gemeinde öffentlich ausgelegt werden (§ 74 Abs. 4 VwVfG). Dem Antragsteller, den Betroffenen sowie den Einwendern ist er zuzustellen (bei mehr als 50 Zustellungen kann dies im Wege der öffentliche Bekanntmachung geschehen).
Gegen den Planfeststellungsbeschluss kann Klage erhoben werden. Die Klagebefugnis ist nicht auf die Einwender beschränkt.

Beteiligungsvorschriften bei vorgeschalteten Planungsverfahren
Dem Planfeststellungsverfahren sind häufig Planungsverfahren vorgeschaltet z. B. das Verfahren zur Entscheidung über die Planung und Linienführung einer neuen Bundesfernstraße gemäß § 16 FStrG oder einer Bundeswasserstraße gemäß § 13 Wasserstraßengesetz oder hinsichtlich Flugplatzgenehmigung gemäß § 6 LuftVG.
An diesen (vorgeschalteten) Verfahren sind allerdings in der Regel nur die Vorhabenträger, bestimmte in ihrem Aufgabenbereich berührte staatliche Stellen einschließlich der betroffenen Gemeinden beteiligt. Die von dem Vorhaben voraussichtlich betroffenen Bürgerinnen und Bürger werden zu diesem Zeitpunkt noch nicht beteiligt. Da jedoch bei umweltrelevanten Vorhaben eine Umweltverträglichkeitsprüfung mit Öffentlichkeitsbeteiligung gemäß UVPG vorgeschrieben ist, wird das Kommunikationsdefizit auf diesem Wege ausgeglichen.

2.2 Beteiligung der Öffentlichkeit

Schon die kurze Darstellung der einzelnen Verfahrensschritte macht deutlich, dass es im PFV sehr viel weiterreichende Formen der Einbeziehung der Öffentlichkeit gibt, als dies im allgemeinen Verwaltungsverfahren der Fall ist. Diese Elemente der Öffentlichkeitsbeteiligung werden im folgenden näher beschrieben.

Öffentliche Bekanntmachung der Auslegung
Die Auslegung der Planunterlagen muss mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekannt gemacht werden (§ 73 Abs. 5). In der Bekanntmachung sind Ort, Zeitraum der Auslegung sowie die Zeiten, zu denen der Plan eingesehen werden kann, genau anzugeben. Außerdem ist darauf hinzuweisen, dass etwaige Einwendungen innerhalb der Einwendungsfrist vorzubringen sind. Die öffentliche Bekanntmachung soll die Bürger auf das Vorhaben aufmerksam. machen ("Anstoßfunktion"). Eventuell kann mit dieser Bekanntmachung gleichzeitig die Ankündigung des Erörterungstermins erfolgen. Nicht ortsansässige Betroffene, "deren Person und Aufenthalt bekannt sind oder sich innerhalb angemessener Frist ermitteln lassen", sollen von der Auslegung benachrichtigt werden (§ 73 Abs. 5, S. 3).

Auslegung des Plans
Der festzustellende Plan muss in den betroffenen Gemeinden einen Monat lang ausgelegt werden. "Die Planauslegung hat ... in einer Weise zu erfolgen, die geeignet ist, dem interessierten Bürger und den interessierten Gemeinden ihr Interesse an Information und Beteiligung durch Anregungen und Bedenken bewusst zu machen und dadurch eine auf das geplante Vorhaben bezogene Öffentlichkeit herzustellen" (Kopp a.a.0. § 73 RdNr. 17).
Das Planfeststellungsverfahren kann unter besonderen Umständen auch ohne Auslegung durchgeführt werden: Auf eine Auslegung kann verzichtet werden, wenn der Kreis der Betroffenen bekannt ist und ihnen innerhalb angemessener Frist Gelegenheit gegeben wird, den Plan einzusehen" (§ 73 Abs. 3, S. 2 VwVfG). Voraussetzung ist allerdings die Gewissheit, dass über die "bekannten Betroffenen" hinaus nicht doch weitere vorhanden sind oder sein können.

Verfahren bei Planänderung nach der Auslegung
Für den Fall, dass ein bereits ausgelegter Plan nachträglich geändert wird und dadurch der Aufgabenbereich einer Behörde oder Belange Dritter berührt werden, sieht das Gesetz ein vereinfachtes Ergänzungsverfahren vor. Die Änderung muss den neuerdings Betroffenen mitgeteilt werden. Ihnen ist Gelegenheit zu Stellungnahmen und Einwendungen innerhalb von zwei Wochen zu geben.
Wird durch die Planänderung das Gebiet einer vorher nicht betroffenen Gemeinde berührt, so ist in jedem Fall ein ergänzendes Auslegungs- und Anhörungsverfahren in dieser Gemeinde durchzuführen (§ 73 Abs. 8, S. 2 VwVfG).

Einwendungsberechtigte
Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, kann gegen den Plan schriftliche Einsprüche erheben (Interessentenbeteiligung). Selbst ideelle Betroffenheit kann ausreichend sein, um Einwendungen erheben zu können. Damit gibt es fließende Übergänge von der "Interessentenbeteiligung" zur "Popularbeteiligung" (in dem Fall ist jedermann zu Einwendungen befugt).
Diese Problematik griff Walter Dollinger (1986; hier S. 56 ff.) in erweiterter Form auf: Er untersucht die Unterschiede zwischen der Interessenten-, Rechtsbetroffenen- und Popularbeteiligung. Dabei kommt er zu dem Ergebnis, dass sich die einzelnen Beteiligungsformen nicht (mehr) klar voneinander abgrenzen lassen. Die Unterscheidung zwischen Rechtsbetroffenen und in ihren Belangen berührten Personen könne im konkreten Fall stets nur für den Augenblick erfolgen, da durch Änderungen der Pläne von Planungsstufe zu Planungsstufe der Kreis der Beteiligten bzw. Betroffenen wechsle. Die rechtliche Betroffenheit ändere sich während eines Planungsprozesses, abhängig vom jeweiligen Planungsstadium (z. B. neue Alternativen, bislang nicht bekannte Interdependenzen etc.), ebenfalls kontinuierlich. Deshalb sei der Kreis der rechtlich Betroffenen, wenn überhaupt, erst nach Realisierung des Projektes abschließend klärbar.
Bei der Genehmigung von Großprojekten (z. B. Kohlekraftwerk, Kernkraftwerk) sei ferner die Rechtsbetroffenen nicht von der Popularbeteiligung zu unterscheiden, da die Auswirkungen des Projektes nicht lokal begrenzbar seien (deshalb wird sowohl im BImSchG als auch im AtG vom Gesetzgeber eine Popularbeteiligung vorgeschrieben).
Der Autor beendet seine Ausführungen mit der Feststellung, dass die Abgrenzungsschwierigkeiten zwischen den verschiedenen Beteiligtenkreisen die Tendenz zur Popularbeteiligung befördere. In dieser Entwicklung sieht Dollinger ein Problem:
"Mit der Masse der vorgebrachten Bedenken sinkt die Möglichkeit sich mit einzelnen Argumenten in erkennbar überzeugender Manier auseinanderzusetzen. Mit dem Verlust der Übersichtlichkeit geht dann auch die inhaltliche Überzeugungskraft der Entscheidung verloren, und die Möglichkeit der argumentativen Überzeugung einzelner Einwender ist nicht mehr vorhanden."
Diese Problemsicht können wir nicht teilen. Vor allem der Klage über den "Verlust der Übersichtlichkeit" ist nicht zuzustimmen. Ein Vorhaben wird nicht durch (die Zahl der) Einwendungen unübersichtlich. Wenn von der Sache her komplexe Zusammenhänge zu berücksichtigen sind (was ja durch entsprechende Einwendungen lediglich unterstrichen wird), dann erscheint der Wunsch nach Übersichtlichkeit sachfremd. Zum zweiten ist darauf hinzuweisen, dass die Zahl der in den Einwendungen benannten Probleme nicht proportional mit der Zahl der Einwendungsberechtigten (und Einwendungen) steigt. Die Praxis zeigt, dass das Spektrum der benannten Probleme begrenzt bleibt. Steigt die Zahl der Einwender, werden lediglich dieselben Probleme und Argumente häufiger vorgetragen. Der Auseinandersetzung mit den einzelnen Argumenten - "in erkennbar überzeugender Manier" - steht also nichts im Wege.
Aus der Sicht der (potentiell) Betroffenen eröffnet die Tendenz zur Popularbeteiligung in jedem Fall die Chance, ihre Belange zu Gehör zu bringen. So wird verhindert, dass sie mit ihren Anliegen bereits an formalen Grenzziehungen (wer ist einwendungsberechtigt wer nicht?) scheitern.

Form der Einwendungen
Nach allgemeinen Grundsätzen und analog zu § 64 VwVfG (förmliches Verwaltungsverfahren) sind Einwendungen schriftlich oder zur Niederschrift bei der Behörde vorzubringen und müssen begründet werden.
Die rechtzeitige Erhebung von Einwendungen ist Voraussetzung für die Erörterung der vorgebrachten Anregungen und Bedenken im Erörterungstermin. Verspätet vorgebrachte Einwendungen können, müssen aber nicht bei der Erörterung berücksichtigt werden. Es ist also im Sinne der Bürgerinnen und Bürger, ihre Einwendungen rechtzeitig vorzubringen, da die Behörde "Belange, die ihr nicht bekannt sind und (die) sich ihr nach Lage der Dinge auch nicht aufdrängen mussten ... und die auch von den Betroffenen im Verfahren nicht vorgetragen wurden, obwohl die Betroffenen dazu Gelegenheit gehabt hätten und es ihnen zumutbar gewesen wäre, bei der Entscheidung nicht berücksichtigen" muss. Insofern wird gelegentlich von der "Mitwirkungspflicht der Beteiligten" - allerdings nur in bezug auf ihre eigenen, privaten Belange, ansonsten gilt das Amtsermittlungsprinzip - gesprochen. Die Einwendungsfrist läuft zwei Wochen nach Ende der Auslegung ab. Falls erforderlich (z.B. bei sehr komplexen Vorhaben), kann diese Frist auch verlängert werden.

Akteneinsicht
Irn Hinblick auf eine unter Umständen hohe Zahl von Beteiligten im Planfeststellungsverfahren sind gewisse Einschränkungen der Akteneinsicht möglich. Zulässig sind aber allenfalls Beschränkungen nach Ort oder Zeit etc., nicht jedoch eine Verweigerung der Akteneinsicht schlechthin.

Öffentliche Bekanntmachung des Erörterungstermins
Der Erörterungstermin ist mindestens eine Woche vorher ortsüblich bekanntzumachen. Dem Antragsteller, den Behörden und den Einwendern ist er mitzuteilen (§ 73 Abs. 6 VwVfG). Es ist darauf hinzuweisen, dass bei Ausbleiben eines Beteiligten auch ohne ihn verhandelt und entschieden werden kann (§ 67 Abs. 1. S. 3 VwVfG).

Erörterungstermin
Der Erörterungstermin findet in Form einer mündlichen Verhandlung statt (§ 73 Abs. 6 VwVfG). Der Plan wird mit den gegen ihn erhobenen Einwendungen und Stellungnahmen mit dem Antragsteller, den Fachbehörden, den Trägem öffentlicher Belange, den Betroffenen und den Einwendern unter Vorsitz der Anhörungsbehörde erörtert. " Wesentliches Ziel der Erörterung ist außer der Feststellung und Klärung aller für die Entscheidung erheblichen Fakten und Gesichtspunkte und der Anhörung ( ... ) der Betroffenen und ggf. Dritter im Hinblick auf die Planfeststellung ( ... ) vor allem auch der Ausgleich aller in Frage stehenden öffentlichen und privaten Interessen. ( ... ) damit dieser seinen Zweck, insbesondere auch seine Befriedigungsfunktion ..., erfüllen kann, genügt es nicht, wenn der Verhandlungsleiter im Erörterungstermin die Einwender, sonstige Betroffene, Vertreter der Behörden, geladene Sachverständige usw. nur gewissermaßen wie Zeugen vernimmt' ... Die Beteiligten haben nicht nur Anspruch auf Anhörung, sondern vor allem auch auf sachliche Erörterung der Einwendungen und der damit im Zusammenhang stehenden Aspekte des Plans" (Kopp a.a.0. Rdnr. 56).
Bei der Durchführung der mündlichen Verhandlung ist unter anderem Folgendes zu berücksichtigen:

  • Die Verhandlung ist generell nicht öffentlich (§ 68 Abs. 1 VwVfG), sondern es ist nur der am Verfahren beteiligte Personenkreis zugelassen (Antragsteller, beteiligte Behörden, Einwender etc.). Ferner können Vertreter der Aufsichtsbehörden sowie sonstige Personen (z. B. Presse), falls kein Beteiligter widerspricht, an der Erörterung teilnehmen. Der Verhandlungsleiter kann gegebenenfalls sogar die volle Öffentlichkeit herstellen/zulassen.
  • Der Verhandlungsleiter hat die Pflicht zu einer Erörterung der Sache mit den Beteiligten, die sicher stellen soll, dass keine für die Entscheidung erheblichen Gesichtspunkte übersehen werden ... können. Ferner hat der Verhandlungsleiter den Beteiligten gegenüber eine Hinweis- und Beratungspflicht. Er soll darauf hinwirken, dass unklare Anträge erläutert, sachdienliche Anträge gestellt, ungenügende Angaben ergänzt und wichtigen Erklärungen abgegeben werden. Dies soll verhindern, dass Beteiligte aus Unkenntnis im Verfahren Nachteile erleiden.
  • Über die mündliche Anhörung ist ein Protokoll anzufertigen.

Ohne mündliche Erörterung der Einwendungen erlangt die Planfeststellung keine Rechtskraft. Wurde es lediglich versäumt, einzelne Einwender oder Betroffene an der Erörterung zu beteiligen, kann dieser Mangel allerdings in Einzelgesprächen "geheilt" werden, ohne dass der ganze Erörterungstermin wiederholt werden muss.
Die Anhörungsbehörde gibt zum Ergebnis des Anhörungsverfahrens eine Stellungnahme ab. Diese ist mit dem Ergebnis der Anhörung, mit dem Plan, den Stellungnahmen der Behörden und den nicht erledigten Einwendungen an die Planfeststellungsbehörde, möglichst innerhalb eines Monats, weiterzuleiten. Die Stellungnahme der Anhörungsbehörde stellt eine Art Ersatz dafür dar, dass der Planfeststellungsbehörde der unmittelbare Eindruck über die Vorgänge im Anhörungsverfahren fehlt. Sie soll die Planfeststellungsbehörde bei der sachgerechten Abwägung der für oder gegen den Plan sprechenden Gesichtspunkte unterstützen; daher genügt eine bloße Schilderung des Hergangs des Anhörungsverfahrens und die Vorlage der Niederschrift über den Erörterungstermin nicht; vielmehr muss die Stellungnahme zugleich angeben, wie die Anhörungsbehörde selbst das Vorhaben beurteilt, ob sie es befürwortet oder Bedenken dagegen hat, welche Einwendungen sie für erheblich und welche für unbedeutend hält, welche alternativen Lösungsmöglichkeiten sie sieht, usw.

Schwachstellen des Verfahrens
Auch wenn die Beteiligungsangebote im Planfeststellungsverfahren (gemessen an denen des allgemeinen Verfahrens gemäß VwVfG) relativ weitreichend erscheinen, so haben sie doch auch für andere Beteiligungsangebote typische Mängel. Darauf verweist z. B. Kurz (1992, S. 40): In drei vergleichenden Teilstudien zur Genehmigung eines Kernkraftwerks, Planfeststellung eines Autobahnabschnittes sowie zur Planfeststellung einer Talsperre werden die spezifischen verfahrensrechtlichen Regelungen dargestellt und die verschiedenen Funktionen der Öffentlichkeitsbeteiligung (Informations-, Kontroll-, Rechtsschutzfunktion) untersucht. Der Autor gelangt zu der Einschätzung, dass die gesetzlichen Regelungen die grundsätzliche Schwäche aufweisen, "dass das Verfahren der Öffentlichkeitsbeteiligung zu einem Zeitpunkt eingeleitet wird, zu dem wesentliche Fragen des betroffenen Vorhabens über informelle Vorverhandlungen bereits weitgehend entschieden sind, bzw. darin, dass diese Vorverhandlungen bei den Betroffenen im Zeitpunkt der Öffentlichkeitsbeteiligung und dort insbesondere im Rahmen des Erörterungstermines einen solchen Eindruck haben entstehen lassen". Der Autor schlägt deshalb vor, am Beginn eines Verfahrens eine Projektmanagement-Gruppe zu bilden, die die gesamte Abwicklung inklusive Erteilung der Genehmigung betreut und sich wieder in verschiedene Arbeitskreise unterteilt. Weiterhin empfiehlt er die Ausbildung von "Verfahrensmanagern" auf Behördenseite, die u. a. die "Fähigkeit zur Verhandlungsleitung unter Ausschöpfung der normativen Möglichkeiten (z. B. thematisierte Erörterung der Einwendungen, diskursive Kommunikation im Erörterungstermin, Diskussion von Sachverständigenauffassungen usw.)" beinhalte.
Aus juristischer Sicht werden hier Tendenzen sichtbar, die auch in der allgemeinen Planungsdiskussion zunehmend in den Vordergrund treten: Verfahren können nicht mehr nur administrativ "abgewickelt" werden, sie bedürfen vielmehr einer ganzheitlichen (auch über die gesetzlich geregelten Minima hinausgehenden) Gestaltung und Betreuung. Ob dies durch Verfahrensspezialisten neuer Art ("Verfahrensmanager") oder die "Anlagerung" entsprechender Kompetenzen an die Grundqualifikationen von Raum- bzw. Umweltplanern, ggf. auch Juristen erreicht werden soll, ist zur Zeit noch offen.

3. UVP-Verfahren

Die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) ist - wie es in § 2 heißt - "ein unselbständiger Teil verwaltungsbehördlicher Verfahren, die der Entscheidung über die Zulässigkeit von Vorhaben dienen".
Die UVP umfasst die Ermittlung, Beschreibung und Bewertung der Auswirkungen eines Vorhabens auf die verschiedenen Umweltmedien einschließlich der jeweiligen Wechselwirkungen (§ 2 Abs. 1 UVPG).
Unter "Vorhaben" sind die Errichtung und der Betrieb und die wesentliche umweltrelevante Änderung von baulichen oder sonstigen Anlagen sowie sonstige Eingriffe in Natur und Landschaft, sofern sie in der Anlage zu § 3 UVPG aufgeführt sind, zu verstehen (§ 2 Abs. 2 UVPG).
(Zulassungs-) Entscheidungen können sein (vgl. § 2 Abs. 3):

  • Bewilligungen, Erlaubnis, Genehmigung oder Planfeststellungsbeschluss im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens (siehe oben),
  • Linienbestimmungen (z. B. bei der Fernstraßenplanung) und Entscheidungen in vorgelagerten Verfahren,
  • Beschlüsse nach § 10 des Baugesetzbuchs (z. B. Aufstellung von Bebauungsplänen).

Dieser Bezug zur Bauleitplanung wurde mit der Novelle von Baugesetzbuch und Raumordnungsgesetz (BauROG 1998) deutlich betont. In § la BauGB heißt es jetzt (Abs. 2): "In der Abwägung nach § 1 Abs. 6 sind auch zu berücksichtigen:

  1. die Darstellungen von Landschaftsplänen
  2. die Vermeidung und der Ausgleich der zu erwartenden Eingriffe [ ... ]
  3. die Bewertung der ermittelten und beschriebenen Auswirkungen eines Vorhabens auf die Umwelt entsprechend dem Planungsstand (Umweltverträglichkeitsprüfung) [ ... ]".

Michael Krautzberger (1998, S. 455) betrachtet diese Regelung als "Bindeglied zwischen der städtebaulichen Planung einerseits und den umweltschützenden Maßgaben und Verfahren andererseits." Zugleich verweist er darauf, dass gerade in diesem Regelungsbereich noch einige Weiterentwicklungen zu erwarten sind: "Mit dieser Konzeption wurde [ ... ] zugleich eine Konstruktion gefunden, die auch (zu erwartende) künftige Veränderungen im Umweltrecht mit räumlichen Auswirkungen (z. B. durch europäische Richtlinien oder durch das beabsichtigte Umweltgesetzbuch) flexibel Rechnung tragen kann."
Trotz solcher Dynamik sei hier der Versuch unternommen, einige zentrale Verfahrensaspekte der UVP zu skizzieren.

3.1 Verfahrensablauf

Das Scoping (§ 5 UVPG)
Unterrichtet der Träger des Vorhabens die zuständige Behörde über das geplante Vorhaben, so soll die Behörde mit ihm den Gegenstand, Umfang und Methoden der UVP sowie sonstige für die Durchführung der UVP erhebliche Fragen erörtern (§ 5 UVPG). Der Vorhabenträger soll über den voraussichtlichen Untersuchungsrahmen der UVP sowie über Art und Umfang der nach § 6 UVPG beizubringenden Unterlagen informiert werden, um so den Kostenrahmen abschätzen und ihn in die Kalkulation der Investitionskosten einbeziehen zu können.
Umgekehrt soll die zuständige Behörde dem Träger des Vorhabens Informationen, die der Beschaffung der Antragsunterlagen nach § 6 UVPG dienen, zur Verfügung stellen (§ 5 UVPG).
Im Rahmen dieses Vorklärungsverfahrens können andere Behörden, Sachverständige und Dritte hinzugezogen werden (§ 5 S. 2 UVPG).
"Von einer weiteren rechtlichen Formalisierung des Scopings sieht das Gesetz ab, um die Flexibilität des Scopings zu erhalten und zu vermeiden, dass Vorhabenträger und Behörde in informale Gespräche ausweichen" (Hellmann 1992, S. 243).

Vorzulegende Unterlagen (§ 6 UVPG)
Die Ermittlung und Beschreibung der Auswirkungen auf die Umwelt ist Aufgabe des Vorhabenträgers. Er hat die entscheidungserheblichen Unterlagen über die Umweltauswirkungen des Vorhabens der zuständigen Behörde zu Beginn des Verfahrens vorzulegen (§ 6 Abs. 1 UVPG). Ist für den Beginn des Verfahrens ein schriftlicher Antrag, die Einreichung eines Plans oder eine sonstige Handlung des Vorhabenträgers nötig, so müssen die Unterlagen lediglich rechtzeitig vor der Auslegung der übrigen Unterlagen eingereicht werden.
Inhalt und Umfang der UVP-Unterlagen richten sich grundsätzlich nach den jeweiligen Fachgesetzen. Enthalten diese Gesetze keine diesbezüglichen Regelungen, so sind die Vorschriften in § 6 Abs. 3 und 4 UVPG anzuwenden.

Beteiligung anderer Behörden (§§ 7, 8 UVPG)
In Anlehnung an die Regelung in § 73 Abs. 2 VwVfG holt die zuständige Behörde die Stellungnahmen der Behörden ein, deren Aufgabenbereich durch das Vorhaben berührt wird (§ 7 UVPG).

Zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen (§ 11 UVPG)
Von der zuständigen Behörde wird eine zusammenfassende Darstellung der Umweltauswirkungen des Vorhabens erarbeitet (§ 11 UVPG). Diese Zusammenfassung wird auf der Grundlage der eingereichten Unterlagen, der behördlichen Stellungnahmen sowie der Äußerungen der Öffentlichkeit erstellt. Ferner sind die Ergebnisse eigener Ermittlungen einzubeziehen.
Die Erarbeitung der zusammenfassenden Darstellung soll möglichst innerhalb eines Monats nach Abschluss der Erörterung im Anhörungsverfahren erfolgen (§ 11 UVPG). Es muss kein selbständiges Dokument erstellt werden, sondern die zusammenfassende Darstellung kann Teil der Begründung über die Zulässigkeit des Vorhabens sein.

Bewertung der Umweltauswirkungen und Berücksichtigung des Ergebnisses bei der Entscheidung (§ 12 UVPG)
Zum Abschluss des Verfahrens bewertet die zuständige Behörde die Umweltauswirkungen des Vorhabens auf der Grundlage der zusammenfassenden Darstellung (§ 12 UVPG). Diese Bewertung muss bei der Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens nach Maßgabe der jeweiligen Fachgesetze berücksichtigt werden. Die Entscheidung über die Zulässigkeit des Vorhabens und die Entscheidungsgründe müssen den bekannten Betroffenen und denjenigen, die Einwendungen erhoben haben, zugänglich gemacht werden.

3.2 Beteiligung der Öffentlichkeit

Allgemeine Regelung
Nach § 9 Abs. 1 UVPG hat die zuständige Behörde die Öffentlichkeit zu den Umweltauswirkungen des Vorhabens auf der Grundlage der eingereichten Unterlagen anzuhören. Werden die Unterlagen im Laufe des Verfahrens geändert, so ist eine erneute Anhörung der Öffentlichkeit nicht erforderlich, wenn keine zusätzlichen oder anderen erheblichen Auswirkungen auf die Umwelt zu besorgen sind. Die Anhörung muss den Anforderungen des § 73 Abs. 3 ff. VwVfG (Anhörung im Planfeststellungsverfahren) entsprechen:

  • ortsübliche Bekanntmachung,
  • einmonatige Auslegung (innerhalb von drei Wochen nach Zugang beginnend),
  • Einwendungsfrist bis zwei Wochen nach Ende der Auslegung. Jeder, dessen Belange durch das Vorhaben berührt werden, kann Einwendungen erheben,
  • ortsübliche Bekanntmachung des Erörterungstermins mindestens eine Woche vorher,
  • Erörterungstermin mit dem Träger des Vorhabens, den beteiligten Behörden, den Betroffenen sowie den Personen, die Einwendungen erhoben haben.

Die Formulierung "muss ... entsprechen" besagt, dass die Regelungen des § 73 Abs. 3 ff. nur das .Mindestmaß der Öffentlichkeitsbeteiligung beschreiben. Weitergehende Vorschriften der Fachgesetze, etwa hinsichtlich eines größeren Kreises der Einwendungsberechtigten etc., bleiben (nach § 4 Satz 2 UVPG) unberührt.

Öffentlichkeitsbeteiligung in vorgelagerten Verfahren (§ 9 Abs. 3 UVPG)
In vorgelagerten Verfahren ist die Öffentlichkeitsbeteiligung abweichend von den allgemeinen Vorschriften geregelt (§ 9 Abs. 3 UVPG):

  • öffentliche Bekanntmachung des Vorhabens,
  • Einsichtsmöglichkeit in die UVP-Unterlagen innerhalb eines angemessenen Zeitraums,
  • Gelegenheit zur Äußerung,
  • Unterrichtung der Öffentlichkeit über die Entscheidung.

Im Gegensatz zu § 9 Abs. 1 UVPG sind Einsichtnahme, Äußerung und Unterrichtung nicht auf die betroffene Öffentlichkeit beschränkt, was schlicht darauf zurückzuführen ist, dass häufig der Kreis der Betroffenen in diesem Stadium der Planungen noch nicht klar abzugrenzen ist.

Mehr Beteiligung
Impulse aus der EU-Umweltpolitik führen - wenn auch z. T. mit erheblicher Verzögerung - zu Weiterentwicklungen im deutschen UVP-Recht. Vermutungen, dass in diesem Rahmen auch Erweiterungen der Beteiligungsgebote erwartet werden könnten, bestätigten sich bislang nicht.
Die Entwicklung geht weiter. Von Bedeutung könnte etwa sein, welche Konsequenzen sich z. B. aus den aktuellen Änderungen im Bereich der Plan- und Programm-UVP ergeben.

4. Baugesetzbuch: Aufstellung von Bauleitplänen

Das Baugesetzbuch (zuletzt 1997 mit dem BauROG novelliert, in der Fassung seit 1.1.1998 in Kraft) stellt die rechtliche Grundlage zur Regelung der Bodennutzung dar. Es ist in vier "Kapitel" gegliedert: Das erste ist dem allgemeinen Städtebaurecht gewidmet. Hier finden sich Regelungen für die Bauleitplanung, zur Bodenordnung und zur Erschließung. Im zweiten. Kapitel ist das besondere Städtebaurecht zusammengefasst: städtebauliche Sanierungsmaßnahmen, städtebauliche Entwicklungsmaßnahmen, Erhaltungssatzung und städtebauliche Gebote, Sozialplan und Härteausgleich etc. und nicht zuletzt städtebauliche Maßnahmen im Zusammenhang mit Maßnahmen zur Verbesserung der Agrarstruktur. Das dritte Kapitel enthält sonstige Vorschriften (z. B. Verfahren der Wertermittlung), und im vierten Kapitel finden sich Überleitungs- und Schlussvorschriften. In diesem umfangreichen Gesetzeswerk finden sich an verschiedenen Stellen Beteiligungsvorschriften. Wir konzentrieren uns hier auf Beteiligung an der Bauleitplanung, da sie für die Praxis von besonderer Bedeutung ist. Regelungen für spezielle Aufgaben (etwa die Beteiligung bei der Vorbereitung städtebaulicher Sanierungsmaßnahmen, §§ 136 BauGB) bleiben an dieser Stelle unberücksichtigt.

4.1 Bauleitplanung

Im BauGB wird in den §§ 1-13 die Bauleitplanung geregelt. Deren Aufgabe ist es, die "bauliche und sonstige Nutzung der Grundstücke in der Gemeinde ... vorzubereiten und zu leiten" (§ 1 Abs. 1 BauGB). Die Bauleitpläne sollen

  • eine - so heißt es in der neuesten Fassung des Gesetzes - "nachhaltige" städtebauliche Entwicklung,
  • eine dem Wohl der Allgemeinheit entsprechende sozialgerechte Bodennutzung gewährleisten und dazu beitragen,
  • eine menschenwürdige Umwelt zu sichern und die natürlichen Lebensgrundlagen zu schützen und zu entwickeln (§ 1 Abs. 5 BauGB).

Aufgestellt werden die Bauleitpläne von den Gemeinden. Ihre Planungshoheit wird jedoch insoweit begrenzt, als sich die Bauleitplanung grundsätzlich den Zielen der Raumordnung und Landesplanung anpassen muss.
Es wird zwischen vorbereitenden und verbindlichen Bauleitplänen unterschieden:

  • Der Flächennutzungsplan (F-Plan, §§ 5-7 BauGB) als vorbereitender Plan stellt die beabsichtigte Nutzung von Grund und Boden im gesamten Gemeindegebiet in den Grundzügen dar. Er ist behördenverbindlich, das heißt: weiterführende Pläne müssen den Darstellungen des Flächennutzungsplanes folgen.
  • Die verbindlichen Bebauungspläne (B-Pläne, §§ 813 BauGB) konkretisieren die Festlegungen des F-Plans für bestimmte Teile des Gemeindegebietes. Sie regeln Art und Maß der baulichen Nutzung und alle weiteren wesentlichen Fragen der künftigen Bodennutzung.

Der F-Plan muss durch die höhere Verwaltungsbehörde (Landkreis bzw. Bezirksregierung) genehmigt werden. B-Pläne sind der höheren Verwaltungsbehörde lediglich anzuzeigen.

4.2 Bauleitplanung und Umweltentwicklung

Die Pläne, die auf Grundlage des BauGB erstellt werden, bilden einen Rahmen für die räumliche Entwicklung im Gemeindegebiet: Bereiche, in denen Baumaßnahmen möglich sind werden ebenso definiert wie land- und forstwirtschaftliche Flächen, Freiräume für die Erholungsnutzung, Trassen für den Verkehr und so fort. Damit wird deutlich, dass diese Pläne ganz erheblichen Einfluss auf die Umweltentwicklung haben können - direkt, indem sie Art und Maß der Nutzungsmöglichkeiten von Grund und Boden festsetzen, indirekt, indem diese Festsetzungen (z. B. unmittelbare Wirkungen für das Verkehrsaufkommen) haben etc. Allerdings wäre der Eindruck falsch, dass mit diesen Plänen die gesamte Siedlungs- und Freiraumentwicklung in einer Gemeinde geregelt wird. Bevor wir uns also dem Bauleitplanungsverfahren selbst zuwenden, ist es notwendig, kurz auf zwei (sehr verschiedene) Grenzen dieses Verfahrens zu verweisen: 

  1. Angebotsplanung: Mit den Bauleitplänen, insbesondere dem Bebauungsplan wird lediglich festgelegt welche Boden-Nutzung möglich wäre. Ob sie in dieser Form dann auch realisiert wird, entzieht sich weitgehend dem Einfluss der kommunalen Planung. Bestes Beispiel sind die in vielen Gemeinden ausgewiesenen Gewerbegebiete, die nicht bebaut werden. Wenn sich keine Investoren für diesen Standort finden, bleibt das Gebiet unbebaut - auch, wenn die Gemeinden schon erhebliche Vorleistungen, etwa in Form von Erschließungsmaßnahmen, erbracht haben. Mit den Bauleitplänen wird also lediglich ein Angebot formuliert das erst dann für die Bodennutzung wirksam wird, wenn es eine entsprechende Nachfrage gibt.

  2. Neue Abhängigkeit: Nicht zuletzt vor dem Hintergrund solcher Erfahrungen wurde eine andere Regelung in das Baugesetzbuch aufgenommen. Mit ihr werden Initiativen von Investoren zum Ausgangspunkt für die Bauleitplanung. Aufbauend auf einen Vorhaben- und Erschließungsplan, den der Initiator mit der Gemeinde "abstimmt", wird der "vorhabenbezogene Bebauungsplan" aufgestellt (§ 12 BauGB). Mit diesem Verfahren kann, vorausgesetzt der Investor bleibt "bei der Stange", die Überproduktion nicht nachgefragten Baulandes vermieden werden. Zugleich aber zeigt die Praxis, dass oft recht ungute Nähen zu den Projektinitiatoren entstehen, die Gemeinden nicht selten auf das Einbringen eigener Zielvorstellungen verzichten und die gebotenen Abwägungsprozesse von öffentlichen und privaten Interessen krass verkürzt werden.

  3. Zulässigkeit von Vorhaben: Nicht alle Bauvorhaben werden aufgrund eines gültigen Bauleitplans genehmigt. Neben der Zulässigkeit von Vorhaben im Geltungsbereich eines Bebauungsplanes (§ 30 BauGB) können ebenso Vorhaben innerhalb der Zusammenhang bebauten Ortsteile genehmigt (§ 34 BauGB) und das Bauen im Außenbereich zugelassen werden (§ 35 BauGB). Auch sind unter bestimmten Voraussetzungen Vorhaben bereits während der Planaufstellung zulässig (§ 33 BauGB). Die Gewichtung der Zulässigkeitsvorschriften untereinander wird z. B. in einer Untersuchung aus den 80er Jahren sichtbar. Danach wurden ca. 60% der Vorhaben aufgrund eines rechtskräftigen Bebauungsplanes genehmigt, 30% entfallen auf Vorhabengenehmigungen im Zusammenhang bebauter Ortsteile nach § 34 BauGB, ca. 6 % auf Vorhabengenehmigungen im Außenbereich nach § 35 BauGB und ein kleiner Teil (ca. 4%) auf Vorhaben während der Planaufstellung nach § 33 BauGB. 
    Ca. 40 % der Bauvorhaben wurden also in den 80er Jahren ohne einen rechtskräftigen Bebauungsplan, also auch ohne Beteiligung der Öffentlichkeit genehmigt. An die Stelle der Öffentlichkeits-Beteiligung tritt hier die Betroffenen-Beteiligung: Den betroffenen Bürgern und berührten Trägern öffentlicher Belange ist Gelegenheit zur Stellungnahme innerhalb einer angemessenen Frist zu geben (§ 33 Abs. 2, § 34 Abs. 5 BauGB). Bei der Zulässigkeit von Vorhaben im Außenbereich entfällt sogar diese Beteiligungsvorschrift. Allerdings muss stets das Einvernehmen mit der Gemeinde hergestellt und die Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde eingeholt werden (§ 36 BauGB).

4.3 Verfahrensablauf der Bauleitplanung

Flächennutzungs- und Bebauungspläne werden nach dem gleichen Verfahren aufgestellt (siehe Abbildung A-2). Nach § 1 Abs. 3 BauGB haben die Gemeinden Bauleitpläne aufzustellen, sobald und soweit es für die städtebauliche Entwicklung und Ordnung erforderlich ist. Sie übernehmen diese Aufgabe in eigener Verantwortung. Die Bauleitpläne benachbarter Gemeinden sind aufeinander abzustimmen (§ 2 Abs. 2).
Die einzelnen Verfahrensschritte in kurzer Form:

  • Vorlaufphase. Zunächst wird von der Gemeinde von Amts wegen oder aufgrund von anderen Anregungen (z. B. Baugesuch, Maßnahmen anderer Planungsträger, Anpassung an Raumordnung und Landesplanung etc.) das Erfordernis, einen Bauleitplan aufzustellen, geprüft.
  • Eröffnung, Aufstellungsbeschluss. Die Eröffnung des förmlichen Verfahrens erfolgt mit dem Aufstellungsbeschluss (§ 2 Abs. 1 BauGB). Er ist ortsüblich bekanntzumachen. Mit dem Aufstellungsbeschluss kann eine Veränderungssperre, die alle baulichen Vorhaben im Gebiet der Sperre untersagt, als Satzung erlassen werden. Die Sperre ist auf zwei Jahre befristet (§ 17 Abs. 1 BauGB), kann aber um ein fahr verlängert werden. Eine nochmalige Verlängerung um ein Jahr ist nur aus "besonderen Gründen" und mit Zustimmung der höheren Verwaltungsbehörde möglich.

  • Ausarbeitung eines vorläufigen BauleitpIanentwurfs. Vor bzw. nach dem Aufstellungsbeschluss wird ein vorläufiger Planentwurf von der Verwaltung oder einem beauftragten Büro erarbeitet. Dabei finden in der Regel bereits Abstimmungen mit der Raumordnung und Landesplanung, mit bestimmten Trägern öffentlicher Belange sowie ggf. benachbarten Gemeinden und direkt Betroffenen statt.

  • Vorgezogene Bürgerbeteiligung (§ 3 Abs. 1 BauGB). Bereits in dieser Planungsstufe ist die Öffentlichkeit einzubeziehen (vgl. ausführlicher 4.4).

  • Beteiligung der Träger öffentlicher Belange und der Nachbargemeinden (§ 4 BauGB). Die Träger öffentlicher Belange (TöB) sind möglichst frühzeitig zu beteiligen. Dazu muss ein hinlänglich aussagefähiger Plan(Vor)entwurf vorliegen, der eine konkrete Stellungnahme ermöglicht. Zu den TöB zählen z. B. Behörden (Naturschutz, Denkmalschutz, Wasserschutz, Landesplanungsbehörde etc.), Verkehrsbetriebe, Kirchen und die Post. Keine Träger öffentlicher Belange sind Vereine oder sonstige Organisationen wie Kleingartenvereine, Sportvereine, Heimatvereine, Naturschutzverbände. Weiterhin gehören Fachbehörden oder Personen, die nur verwaltungsintern, z. B. gutachtlich oder beratend tätig sind (z. B. Fachbehörde für Naturschutz, Institut für Denkmalpflege), nicht zu den Trägern öffentlicher Belange.
    Diese Einschränkungen behindern die Gemeinden jedoch nicht in der Auswahl derer, die sie zu ihrem Planentwurf um Stellungnahmen bitten. Anders ausgedrückt: Es können auch Stellen oder Personen beteiligt werden, die nicht Träger öffentlicher Belange sind. "Ihre Beteiligung kann im Gegenteil sogar zweckmäßig sein, wenn von diesen Personen oder Stellen sachdienliche Anregungen oder Bedenken zu erwarten sind. Das Gesetz will nicht Fühlungsnahmen, Erörterungen oder sonstige Beteiligungsformen, die für die Bauleitplanung förderlich sein können, ausschließen" (Bielenberg a. 3. 0. zu § 4 Rdnr. 7).
    Die Form der Beteiligung lässt das Gesetz offen; maßgebend ist hier der Beteiligungszweck. Das heißt: Auch Anhörungen und gemeinsame Erörterungen, in denen verschiedene Beteiligte zusammengeführt werden (Bielenberg nennt sie "Plankonferenzen") sind möglich. Lediglich die Forrn der abschließenden Stellungnahmen, die innerhalb einer Frist von einem Monat (§ 4 Abs. 2) abgegeben werden sollen, ist vorgeschrieben: Sie müssen grundsätzlich schriftlich abgefasst sein. Äußern sich die TöB nicht fristgemäß, so kann davon ausgegangen werden, dass ihre Belange durch den Bauleitplan nicht berührt werden.
    Die abgegebenen Stellungnahmen sind beim Entwurf eines Bauleitplans zu berücksichtigen (Abwägungsmaterial). Die TöB werden von der förmlichen Auslegung benachrichtigt und haben dann die Möglichkeit zu überprüfen, ob ihre Stellungnahmen auch tatsächlich Berücksichtigung gefunden haben. Die Beteiligung der TöB wird von der Plangenehmigungs- bzw. -anzeigebehörde überprüft.

  • Auslegungsbeschluss. Nach einer ersten Abwägung der vorgebrachten Bedenken und Anregungen und sich daraus ergebenden eventuellen Änderungen wird der Planentwurf dem Gemeinderat zur Entscheidung darüber vorgelegt, ob er in dieser Form den Bürgern vorgestellt werden soll (Auslegungs- oder Auslagebeschluss).

  • Bürgerbeteiligung - 2. Stufe: förmliche Auslegung (§ 3 Abs. 2 BauGB). Nach dem Auslegungsbeschluss wird der endgültige Planentwurf für die Dauer eines Monats förmlich ausgelegt (zweite Stufe der Bürgerbeteiligung).

  • Abwägung. Die verschiedenen Belange müssen gerecht gegen und untereinander abgewogen werden (Abwägungsgebot § 1 Abs. 6 BauGB, zu umweltschützenden Belangen in der Abwägung: § la). Dabei müssen alle relevanten Argumente, Gesichtspunkte und Erkenntnisse einbezogen werden (bzw. sachfremde Argumente unberücksichtigt bleiben). Die Gewichtung der verschiedenen Argumente soll nachvollziehbar sein. Leidet ein Plan unter Abwägungsfehlern, kann er für nichtig erklärt werden.

  • Beschluss der Gemeinde, Anzeige/Genehmigung durch die höhere Verwaltungsbehörde. Der (geänderte/ ergänzte) Plan wird der Gemeindevertretung zum Beschluss vorgelegt. F- und B-Pläne werden unterschiedlich verabschiedet: der Flächennutzungsplan als (behördenverbindliches) Planwerk, der Bebauungsplan als Satzung. Der F-Plan muss der höheren Verwaltungsbehörde zur Genehmigung vorgelegt, der B-Plan ihr lediglich angezeigt werden. Nicht berücksichtigte Anregungen sind mit einer Stellungnahme der Gemeinde bei der Genehmigung/ Anzeige beizufügen (§ 3 Abs. 2 S. 6 BauGB). "Hierdurch wird die für das Genehmigungs- bzw. Anzeigeverfahren zuständige Behörde in die Lage versetzt zu prüfen, ob die Gemeinde ohne Rechtsverstoß die privaten und öffentlichen Belange nach § 1 Abs. 6 (BauGB) berücksichtigt und gerecht gegeneinander und untereinander abgewogen hat" (Bielenberg a.a.O., § 3 Rdnr. 59). Die zuständige Behörde hat innerhalb von drei Monaten über den vorgelegten Plan zu entscheiden.

  • Bekanntmachung und Inkrafttreten. Die Genehmigung (bzw. Anzeige) des Planes ist ortsüblich bekanntzumachen. Dabei ist darauf hinzuweisen, wo der Plan eingesehen werden kann (§ 6 Abs. 5, § 12 BauGB). Mit der Bekanntmachung tritt der Bauleitplan in Kraft. Der Plan und der zugehörige Erläuterungsbericht sind für jedermann zur Einsicht bereitzuhalten. Öffentliche Planungsträger, die an der Aufstellung des Flächennutzungsplans beteiligt wurden, müssen ihre Planungen anpassen (§ 7 BauGB).

Form und Verfahrensfehler können innerhalb eines Jahres, Abwägungsfehler innerhalb von sieben Jahren vor Gericht angefochten werden.

4.4 Beteiligung der Öffentlichkeit

Bürgerbeteiligung - 1. Stufe (vorgezogene Bürgerbeteiligung, § 3 Abs. 1 BauGB)
Im Verfahren der Aufstellung von Bauleitplänen ist eine zweistufige Bürgerbeteiligung vorgeschrieben. Die erste Stufe, die sogenannte vorgezogene oder frühzeitige Bürgerbeteiligung, schließt sich an die Phase der Erarbeitung eines ersten Planentwurfs an. "Die vorgezogene Bürgerbeteiligung wurde im Gesetzgebungsverfahren der Novelle 1976 als Gegengewicht zu den erweiterten Planungsbefugnissen und Eingriffsrechten der Gemeinde gewertet. Es wurde angestrebt, die Bürger vermehrt und verstärkt an den gemeindlichen Planungsentscheidungen teilhaben zu lassen sowie sie vor negativen Auswirkungen der Planung möglichst von vornherein durch geeignete Maßnahmen zu schützen, vermeidbare Benachteiligungen aber auszuschließen" (Bielenberg in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg 1995, BauGB, § 3 Rdnr. 2).
Die Vorschrift des § 3 Abs. 1 BauGB lässt sich in Bestandteile zerlegen, von denen jeder einzelne Bedeutung hat:

  1. Die Bürger sind ...
  2. möglichst frühzeitig
  3. über die allgemeinen Ziele und Zwecke der Planung,
  4. sich wesentlich unterscheidende Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebietes in Betracht kommen,
  5. und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung
  6. öffentlich zu unterrichten;
  7. ihnen ist Gelegenheit zur Äußerung und Erörterung zu geben.

Bürger?
"Die Bürger..." besagt, dass nicht nur die von den Planungen unmittelbar Betroffenen angesprochen sind. "Bürger i. S. d. vorgezogenen Bürgerbeteiligung und des förmlichen Beteiligungsverfahrens ist jedermann, d.h. jede natürliche oder juristische Person, die in ihren Rechten oder Interessen betroffen ist oder ein sonstiges Interesse an der Bauleitplanung hat oder dies zeigt. [ ... 1 Der Bürger in diesem Sinne, der eine Beteiligung wünscht, ist nicht genötigt, ein irgendwie geartetes Interesse rechtlicher oder wirtschaftlicher Art nachzuweisen. Bereits dem BBauG 1960 lag der Gedanke der Beteiligung der Öffentlichkeit an der Bauleitplanung zugrunde" (Bielenberg a.a.O., § 3 Rdnr. 8). Dies entspricht der Forderung nach einer öffentlichen Unterrichtung, die "nicht nur deutsche Staatsangehörige, sondern auch Ausländer, und nicht nur Gemeindeeinwohner, sondern auch Auswärtige" umfasst (Schlichter/Stich 1988, § 3 Rdnr. 5). Diese uneingeschränkte Öffentlichkeit kann in der vorgezogenen Bürgerbeteiligung nicht eingeengt werden.
Unbedeutend? Keinesfalls. Denn viele Politiker oder Verwaltungsangehörige nehmen diese Regel nicht zur Kenntnis und fragen hartnäckige Einwohner auf Bürgerversammlungen z. B.: ja wo wohnen Sie denn?" Und wenn sich herausstellt, dass der Einwender nicht unmittelbar im Plangebiet wohnt, dann kann es ihm geschehen, dass er zu hören bekommt: "Dann halten Sie sich hier heraus. Hier sind nur die Bewohner angesprochen." Das eben ist falsch.

Frühzeitig?
Zur Konkretisierung der Vorschrift "möglichst frühzeitiger" Beteiligung wird in der Regel die Formel angeboten, die Information der Bürger soll in einem Stadium erfolgen, zu dem

  • einerseits "bereits ein diskussionsfähiges Planungskonzept vorhanden" ist,
  • die Planungen andererseits aber noch nicht zu sehr verfestigt, mithin "ausreichend variabel" sein sollen (Bielenberg a. a. 0., § 3 Rdnr. 14). Folgt man den Intentionen des Gesetzgebers, lässt sich die Bestimmung des Zeitpunktes der Information wohl kaum ausreichend durch scheinbar gleichberechtigte Kriterien wie diskussionsfähig oder variabel bestimmen. Mit solchen Gegensatzpaaren lässt sich jedes Verwaltungshandeln rechtfertigen. Die Betonung muss vielmehr auf möglichst frühzeitiger Information, damit möglichst variabler Planung liegen. "Dem Ausschuss ging es darum, die Bürgerbeteiligung ... bereits zu einem so frühen Planungsstadium zu ermöglichen, zu dem sich interne Planungsüberlegungen noch nicht zu konkreten Planungsabsichten verfestigt haben. Der Ausschuss erhofft sich dadurch stärkere öffentliche Kontrolle des Planungsgeschehens und die Verhinderung einseitiger Informationen und Einflussnahme bestimmter Interessen" (BT-Drucksache 7/4793).

Allgemeine Ziele und Zwecke?
Die Kommentierung legt besonderen Wert auf das ,allgemein' in der Formulierung. Die Argumentation verläuft etwa so: da das Plankonzept noch nicht sehr präzise (verfestigt) sein dürfe, wäre es folglich noch zu früh, Ziele und Zwecke präzise zu benennen.

Wesentlich unterscheidende Lösungen 
"... sich wesentlich unterscheidende Lösungen, die für die Neugestaltung oder Entwicklung eines Gebietes in Betracht kommen..." Das ist eine Regelung, mit denen die Verwaltungen i. d. R. nicht umzugehen wissen. Typisch ist dabei die Äußerung des Oberbürgermeisters einer süddeutschen Großstadt: "Bei unserer Planung gibt es keine Alternativen. Die Bundesregierung legt zu ihren Gesetzesentwürfen schließlich auch keine Alternativen vor" (zit. nach Conradi 1977, S. 623). Da hatte er nun zweifellos unrecht. Soweit unter Berücksichtigung der baulich-räumlichen Ausgangssituation, rechtlicher und finanzieller Aspekte wesentlich verschiedene Lösungen denkbar sind, sollen diese dargestellt werden. Wichtig ist dabei besonders, dass es nicht nur um solche Alternativen geht, die die Gemeindeverwaltung in Betracht zieht. Eine entsprechende Eingrenzung hat der Gesetzgeber bereits 1976 abgelehnt. Und so heißt es auch noch im aktuellen Kommentar zum BauGB: "Alternativen i. S. d. Vorschrift sind ... also nicht allein solche, die die Gemeinde in Betracht zieht, sondern auch solche, die objektiv in Betracht kommen.'' Solche Alternativen liegen vor, "wenn sich jeweils die Grundzüge der Planung anders darstellen, und zwar in Bezug auf die Art und das Maß der Nutzung sowie die Ausstattung mit und die Unterbringung von Infrastruktur im Gebiet" (Bielenberg a.a.O., § 3 Rdnr. 10).

Auswirkungen?
"... und die voraussichtlichen Auswirkungen der Planung ..." Das gleiche gelte für die Wirkungen der Planung. Auch die seien zu diesem Zeitpunkt nur bedingt erkennbar. Konkrete Einzelheiten und "vor allem d